La règle des deux normes supprimées pour une créée existe en France depuis la circulaire du 26 juillet 2017. Aucun suivi n’a été mis en place pour la vérifier, et aucun effet n’a été observé sur la production de normes. Le Canada a inscrit la même règle dans une loi de 2015, avec un compteur public et un rapport annuel : elle a fait gagner près de 750 000 heures par an aux entreprises. Cette fiche ne propose pas une instance de plus. Elle propose de créer un ministère de l’efficacité de la dépense publique doté de quatre pouvoirs d’agir : abroger, bloquer un texte non compensé, faire expirer d’office les obligations que personne ne reconduit, et proposer la suppression ou le regroupement d’organismes.
La France a déjà décidé de supprimer deux normes pour chaque norme nouvelle. Le Premier ministre l’a écrit dans une circulaire du 26 juillet 2017. Rien ne s’est passé : aucun dispositif de suivi n’a été mis en place pour vérifier l’application de la règle, et aucun effet n’a été observé sur la production normative. Le Canada a pris exactement la même règle et en a fait une loi, avec un compteur, un rapport annuel et une conséquence juridique ; elle a fait gagner près de 750 000 heures par an aux entreprises. La différence entre les deux pays n’est ni la volonté ni l’idée : c’est qu’un texte s’impose et qu’une circulaire s’oublie. Cette fiche ne propose donc ni commission, ni audit, ni évaluation supplémentaire. Elle propose de confier à un ministère de l’efficacité de la dépense publique quatre pouvoirs d’agir, et rien d’autre : abroger organismes et procédures par décret, bloquer tout texte nouveau qui n’est pas compensé, faire tomber d’office les obligations que personne ne prend la peine de reconduire, et mettre les organismes publics en demeure de justifier leur maintien.
Le constat
Le premier fait est que la règle existe et qu’elle est restée lettre morte. La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact pose le principe de la suppression, ou à défaut de la simplification, d’au moins deux normes existantes pour l’adoption de toute norme nouvelle 1. Le bilan qu’en dressent les travaux parlementaires est sans ambiguïté : aucun dispositif de suivi n’a été mis en place pour vérifier son application, et aucun impact observable n’a été constaté sur la production de normes réglementaires 12.
Ce n’était pas la première tentative. Depuis 2013, malgré des directives gouvernementales répétées, trop peu de mesures de simplification ont été effectivement mises en oeuvre 2. La constance de l’échec est en elle-même une information : le problème n’est pas l’absence d’intention.
Le deuxième fait est celui de la structure de la dépense, et il fixe honnêtement les limites de ce que cette fiche peut produire. En 2025, la dépense des administrations publiques a atteint 1 714 milliards d’euros, soit 57,2 % du produit intérieur brut 3. Mais l’INSEE établit que la protection sociale hors santé contribue pour 2,2 points à la progression de cette dépense, dont 1,4 point pour les seules retraites 4. Aucune suppression d’organisme ni de procédure ne réduira ce poste, qui relève de droits liquidés et de la démographie, et qui se modifie par la loi. Une fiche distincte traite du pilotage des paramètres de retraite.
Ce que cette fiche vise est ailleurs, et c’est le troisième fait : le coût que l’État s’inflige à lui-même et inflige aux entreprises, aux collectivités et aux associations par la production continue de normes, de procédures et d’organismes que personne n’a le pouvoir de supprimer. Ce coût-là ne figure dans aucune ligne budgétaire, ce qui explique qu’il ne soit jamais arbitré.
Le quatrième fait est l’intermittence des structures chargées d’y remédier. Révision générale des politiques publiques, modernisation de l’action publique, action publique 2022 : toutes confiées à des équipes temporaires rattachées au ministère des finances, toutes disparues avec le gouvernement qui les avait créées. Le bilan dressé en 2012 par les inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales mérite pourtant d’être relu, car il dit l’inverse de ce qu’on croit : l’objectif chiffré a été presque exactement atteint, 11,9 milliards d’euros d’économies réalisées pour 12,3 attendus, et ce que les inspections ont critiqué est la méthode, non le résultat 5.
Le fait qui résume le problème : la France s’est donné la règle des deux normes supprimées pour une créée il y a neuf ans, et personne n’a jamais eu ni le pouvoir de l’appliquer, ni la charge de la compter.
L’état du droit
Trois constats de droit commandent la proposition, et le premier est le plus important : rien n’exige une loi pour agir.
La composition du Gouvernement relève du président de la République, qui nomme les ministres sur proposition du Premier ministre en application de l’article 8 de la Constitution, et les attributions de chaque ministre sont fixées par décret. Créer le ministère ne suppose donc aucun texte législatif. C’est à la fois sa facilité et sa faiblesse : ce qu’un décret crée, un décret le défait, et c’est le sort qu’ont connu toutes les structures antérieures.
Le deuxième constat porte sur l’objet même de la mesure. La très grande majorité des normes dont il s’agit sont des décrets et des arrêtés, c’est-à-dire des actes que le pouvoir exécutif prend seul et peut donc défaire seul. Il en va de même de la plupart des commissions consultatives et de nombreux organismes, créés par décret. Supprimer ne demande pas l’autorisation du Parlement : cela demande que quelqu’un ait la charge de le faire et le poids de l’obtenir.
Le troisième constat est celui de la portée juridique d’une circulaire. Une circulaire adressée aux administrations est une instruction de service : elle n’ouvre aucun droit, ne crée aucune obligation opposable, et son inapplication n’emporte aucune conséquence. La règle des deux pour un est aujourd’hui de ce rang. C’est la raison, et la seule, pour laquelle elle n’a rien produit.
Le point de blocage est donc identifié avec précision : les leviers sont réglementaires et disponibles, la règle est déjà formulée, et il manque deux choses seulement. Un titulaire, c’est-à-dire un ministre dont c’est la mission principale et non un service subordonné au budget. Et un rang normatif, c’est-à-dire un texte qui rende la compensation opposable au lieu de la recommander.
Ce qui se fait ailleurs
Deux expériences récentes, opposées en tout, permettent de trancher entre agir vite et agir par la règle.
Le Canada a mis la règle dans la loi, et cela a marché. La loi sur la réduction de la paperasse, entrée en vigueur en avril 2015, inscrit à son article 5 la règle du un pour un : lorsqu’un règlement nouveau ou modifié accroît le fardeau administratif des entreprises, le régulateur doit compenser d’un montant équivalent en allégeant ses règlements existants. Le président du Conseil du Trésor rend compte chaque année des résultats de la règle 6. La règle avait d’abord été instituée par une directive du cabinet en avril 2012 ; c’est son passage dans la loi qui l’a rendue opposable.
Le résultat est mesuré, et il est modeste mais réel : au 20 mai 2015, l’application de la règle avait produit une réduction nette du fardeau administratif estimée à près de 750 000 heures par an de temps passé par les entreprises à traiter des formalités 6.
Deux enseignements pour la France, qui a exactement la même règle. Le premier est qu’une règle de compensation ne vaut que par son rang : la France l’a placée dans une circulaire, le Canada dans une loi, et l’écart de résultat suit. Le second est qu’elle ne vaut que par son compteur : le Canada publie chaque année le bilan, ce que la France n’a jamais organisé.
Les États-Unis ont agi vite et sans règle, et cela a coûté. Le département de l’efficacité gouvernementale, créé en janvier 2025, a annoncé 214 milliards de dollars d’économies. Les analyses indépendantes établissent que la méthode retenait la valeur plafond des contrats plutôt que la dépense réellement évitée, comportait des doublons et des entrées erronées, et n’était pas reproductible dans de nombreux cas 7. La sous-commission permanente d’enquête du Sénat a conclu, dans un rapport du 31 juillet 2025, que ce service avait engendré au moins 21,7 milliards de dollars de gaspillage en six mois, par des licenciements suivis de réembauches, des contrats résiliés puis reconduits et des interruptions de programmes génératrices de surcoûts 8. Le service a fermé le 4 juillet 2026 sans publier de rapport final 7.
L’enseignement n’est pas qu’il ne faut pas agir. Il est qu’agir sans règle de calcul revient à défaire et refaire, ce qui coûte davantage que de ne rien faire. Ce que le contre-exemple américain impose n’est pas la prudence : c’est le compteur.
Transposabilité : la France reprend du Canada la règle, son rang législatif et son compteur annuel, qui sont directement transposables puisque la règle française existe déjà et n’attend que son rang. Elle ne reprend des États-Unis que la leçon négative, et elle s’en protège par le même compteur. Ce qui n’est importé ni de l’un ni de l’autre est un pouvoir de coupe budgétaire, que la Constitution réserve au ministre chargé du budget et au Parlement : le ministre proposé ici supprime des normes et des structures, il n’annule pas de crédits.
La proposition
Créer un ministère de l’efficacité de la dépense publique, de plein exercice et rattaché au Premier ministre, doté de quatre pouvoirs d’agir et d’aucune mission d’étude.
Le nom compte, et il engage. Un ministère de la simplification annoncerait une intention ; un ministère de l’efficacité de la dépense publique annonce un résultat, et se juge sur lui. C’est aussi ce qui délimite son champ : il répond de ce que la dépense produit, non de son montant, qui reste arbitré par le ministre chargé du budget et voté par le Parlement.
Premier pouvoir : abroger. Le ministre peut, par décret, supprimer tout organisme consultatif, toute commission et toute procédure administrative créés par voie réglementaire. La suppression prend effet sauf opposition motivée et publiée du Premier ministre dans un délai d’un mois. Le silence vaut suppression, et c’est le point décisif : aujourd’hui, l’inaction protège la structure existante ; demain, elle la supprime. C’est le renversement de la charge de l’inertie, et il ne coûte rien.
Deuxième pouvoir : bloquer. Aucun décret ou arrêté créant une obligation nouvelle pour une entreprise, une collectivité, une association ou un particulier ne peut être publié sans être accompagné de l’abrogation ou de la simplification d’au moins deux obligations existantes, portant sur un volume au moins équivalent de démarches. Le ministre atteste de cette compensation ; à défaut d’attestation, le texte n’est pas publié. La règle de 2017 devient ainsi une condition de publication, et non un voeu adressé aux administrations.
Troisième pouvoir : faire expirer. Toute obligation administrative nouvelle créée par voie réglementaire cesse de produire effet au terme de cinq ans, sauf reconduction expresse par décret motivé. Ce mécanisme, déjà retenu par le législateur pour les commissions consultatives, transforme le maintien d’une règle en décision à prendre plutôt qu’en situation acquise. Il ne demande aucun contrôle, aucun audit, aucune évaluation : il suffit que personne ne signe.
Quatrième pouvoir : fusionner et supprimer les organismes. Le ministre présente chaque année au Premier ministre une liste d’organismes publics dont la suppression ou le regroupement est proposé, en indiquant pour chacun ses effectifs, son budget et la mission qui justifierait son maintien. Les organismes figurant sur cette liste disposent de deux mois pour publier leur réponse. Passé ce délai, la suppression ou le regroupement est prononcé par décret, sauf décision contraire et motivée du Premier ministre.
Ce pouvoir n’a rien de théorique : le rapport de l’inspection générale des finances de 2012 relevait déjà que la difficulté n’était pas d’identifier les doublons mais de trouver qui accepterait de signer leur suppression 5. La procédure proposée désigne ce signataire et lui donne le silence pour allié.
Deux limites sont posées dans le texte même, et elles ne sont pas cosmétiques.
Le champ exclut ce qui relève de la loi, des libertés publiques, de la sécurité des personnes et de la santé publique : la simplification ne doit pas devenir le vecteur d’un abaissement de protection décidé sans débat. Et elle exclut les prestations sociales et les paramètres des régimes de retraite, qui relèvent du législateur et d’un débat de nature différente, faute de quoi le ministère deviendrait l’instrument d’une politique de prestation présentée comme une mesure d’efficacité.
Un seul document, et il tient en une page. Le ministre publie chaque année le compteur : nombre d’obligations créées, nombre supprimées, solde. Ce n’est pas un rapport d’évaluation, c’est un décompte, et il est la seule contrepartie du pouvoir accordé. Sans lui, la France referait l’expérience américaine.
Ce que la réforme coûte
Le coût est celui d’un cabinet et d’une administration de mission, constitués par redéploiement, sans création d’organisme ni d’autorité indépendante. Il n’est pas chiffrable à partir des sources de cette fiche et devra être établi avant tout arbitrage, selon une définition arrêtée à l’avance : un ministère chargé de supprimer qui ne saurait pas dire ce qu’il coûte se disqualifierait d’entrée.
Aucune économie budgétaire n’est promise, et ce n’est pas une précaution de style. Ce que la mesure produit est du temps rendu aux entreprises, aux collectivités et aux associations, et des structures en moins. Le seul ordre de grandeur documenté est canadien : près de 750 000 heures par an gagnées par les entreprises 6. Rapporté à un pays deux fois plus peuplé, il donne une idée de l’ordre de grandeur, non une prévision.
Le vrai coût est politique, et il faut le nommer : chaque suppression a un bénéficiaire qui la conteste et une administration qui la défend. C’est la raison pour laquelle le dispositif repose sur le silence valant suppression plutôt que sur une décision à arracher.
Objections prévisibles
« C’est une commission de plus, un machin qui produira des rapports. »
C’est l’objection à laquelle la fiche a été entièrement construite pour répondre, et c’est la raison de sa forme. Aucun des trois pouvoirs proposés n’est une mission d’étude : abroger, bloquer une publication, laisser expirer. Le seul document prévu est un compteur d’une page. Si le ministère devait produire des analyses, il ferait ce que font déjà la Cour des comptes, les inspections générales et le Conseil d’État, et il serait effectivement inutile.
« Supprimer une norme sur deux, c’est supprimer des protections. »
Le risque est réel et il est traité par le champ, non par une clause de style : la loi, les libertés publiques, la sécurité des personnes et la santé publique sont hors du dispositif, qui ne porte que sur des obligations créées par décret ou arrêté. S’y ajoute la nature de la compensation, qui porte sur le volume de démarches et non sur le niveau d’exigence : remplacer trois déclarations par une seule ne réduit aucune protection.
« Un ministre ne supprimera rien : l’administration qui devrait porter la réforme est celle qui y perd. »
C’est l’objection la plus solide, et elle explique la mortalité de toutes les structures antérieures. Le dispositif ne mise ni sur la bonne volonté ni sur l’autorité : il inverse le sens du silence. Aujourd’hui, une commission inutile survit parce que personne ne signe sa suppression ; demain, elle disparaît parce que personne ne signe son maintien. C’est le seul mécanisme qui ne suppose l’accord de personne.
« Le vrai sujet, ce sont les retraites, pas les commissions. »
C’est exact, et la fiche l’écrit dès son constat, chiffres de l’INSEE à l’appui : 1,4 des 2,2 points de contribution de la protection sociale à la hausse de la dépense vient des retraites 4. Aucune suppression de norme ne modifiera cela. Mais deux choses peuvent être vraies ensemble, et une réforme des retraites sera politiquement plus facile à obtenir d’un pays à qui l’on aura d’abord montré que l’État s’applique à lui-même l’exigence qu’il lui demande.
« La règle du deux pour un existe déjà : vous proposez ce qui a été fait. »
Elle existe dans une circulaire, c’est-à-dire dans une instruction de service dont l’inapplication n’emporte aucune conséquence, et qui n’a produit aucun effet observable en neuf ans 12. Ce que la fiche propose n’est pas la règle, c’est son rang et son compteur. Le Canada a fait précisément cette différence, en 2015, et elle a suffi 6.
La traduction législative
Le ministère se crée par décret. Ce qui relève de la loi, et qui seul peut survivre à un changement de gouvernement, est le caractère opposable de la compensation et l’expiration automatique des obligations. Les deux articles ci-dessous portent sur cela, et non sur un organigramme.
Article 1er
Après l’article L. 111-1 du code des relations entre le public et l’administration, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Un décret ou un arrêté qui crée, pour une entreprise, une collectivité territoriale, une association ou un particulier, une obligation de déclaration, d’autorisation, de transmission ou de conservation ne peut être publié que s’il est accompagné de la suppression ou de la simplification d’au moins deux obligations de même nature portant sur un volume de démarches au moins équivalent.
« Le ministre chargé de la simplification atteste du respect de cette condition. L’attestation est publiée avec le texte.
« Le présent article n’est pas applicable aux textes pris pour l’application d’une loi ou d’un engagement international, ni à ceux qui ont pour objet la sécurité des personnes, la santé publique ou la protection des libertés.
« Le ministre chargé de la simplification publie chaque année le nombre d’obligations créées et supprimées en application du présent article, ainsi que le solde. »
Portée : cet article ne crée aucun organisme et n’interdit aucune politique publique. Il transforme la règle de la circulaire du 26 juillet 2017 en condition de publication, seule différence entre le dispositif français et le dispositif canadien. L’attestation ministérielle est le mécanisme d’action : elle donne à un ministre un pouvoir de blocage sur la production normative des autres, ce qu’aucune structure antérieure n’a jamais eu.
Article 2
Après l’article L. 111-1 du code des relations entre le public et l’administration, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Toute obligation mentionnée au premier alinéa de l’article précédent, créée par décret ou par arrêté, cesse de produire effet au terme d’un délai de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, sauf reconduction expresse par décret motivé publié avant ce terme.
« La reconduction est renouvelable dans les mêmes formes.
« Le présent article n’est pas applicable aux obligations mentionnées au troisième alinéa de l’article précédent. »
Portée : cet article renverse la charge de l’inertie. Il ne demande ni contrôle, ni évaluation, ni décision de suppression : une obligation que personne ne prend la peine de reconduire disparaît d’elle-même. Le mécanisme est celui de la clause couperet déjà retenue par le législateur pour les commissions consultatives, étendu aux obligations elles-mêmes.
Exposé des motifs
La France a décidé, par circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017, de supprimer au moins deux normes existantes pour l’adoption de toute norme nouvelle. Neuf ans plus tard, le constat dressé par les travaux parlementaires est qu’aucun dispositif de suivi n’a été mis en place pour vérifier l’application de cette règle, et qu’aucun effet n’a été observé sur la production normative.
Ce n’est pas une singularité française. Le Canada s’est donné la même règle par directive du cabinet en avril 2012, sans effet davantage. Il l’a inscrite dans la loi sur la réduction de la paperasse, entrée en vigueur en avril 2015, avec une obligation de compensation équivalente et un rapport annuel du président du Conseil du Trésor. L’application de la règle a produit une réduction du fardeau administratif estimée à près de 750 000 heures par an de temps passé par les entreprises. Entre les deux pays, la règle est identique ; seul son rang diffère.
À l’inverse, l’expérience conduite aux États-Unis depuis janvier 2025 montre le coût d’une action rapide sans règle de calcul. Les 214 milliards de dollars d’économies annoncés reposaient sur une méthode retenant la valeur plafond des contrats plutôt que la dépense évitée ; une sous-commission d’enquête du Sénat a établi que le dispositif avait lui-même engendré au moins 21,7 milliards de dollars de gaspillage en six mois ; et il a cessé son activité en juillet 2026 sans publier de rapport final.
Le présent projet ne crée ni commission, ni autorité, ni obligation d’évaluation. Il donne effet à une décision déjà prise.
L’article 1er subordonne la publication de tout décret ou arrêté créant une obligation nouvelle à la suppression ou à la simplification d’au moins deux obligations existantes portant sur un volume de démarches au moins équivalent, cette condition étant attestée par le ministre chargé de la simplification et l’attestation publiée avec le texte. Il en exclut expressément les textes pris pour l’application d’une loi ou d’un engagement international, ainsi que ceux qui touchent à la sécurité des personnes, à la santé publique ou à la protection des libertés. Il impose la publication annuelle du seul document que ce dispositif requiert : le nombre d’obligations créées, le nombre supprimées, le solde.
L’article 2 fait cesser de produire effet, au terme de cinq ans, toute obligation créée par voie réglementaire qui n’a pas été expressément reconduite par décret motivé. Il n’exige aucun contrôle : il suffit que personne ne signe.
La création du ministère de l’efficacité de la dépense publique, chargé d’exercer ces compétences, relève du pouvoir réglementaire et n’a pas à figurer dans la loi. Son utilité tient à un point que les structures antérieures ont éprouvé à leurs dépens : obtenir d’une administration qu’elle renonce à une norme suppose un poids politique propre, qu’un service rattaché au ministère du budget n’a jamais eu.
Sources
- 1. Circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact : principe de suppression ou, à défaut, de simplification d’au moins deux normes existantes pour l’adoption de toute norme nouvelle. Bilan de son application : absence de dispositif de suivi permettant de vérifier la règle et absence d’impact observable sur la production de normes réglementaires. Assemblée nationale, question écrite n° 17046 sur la lutte contre l’inflation normative. https://questions.assemblee-nationale.fr/q16/16-17046QE.htm ↩
- 2. Assemblée nationale, question écrite n° 1584, bilan de la suppression de normes, et Sénat, question écrite n° 02640 sur l’inflation normative : depuis 2013, malgré des directives gouvernementales répétées, trop peu de mesures de simplification ont été effectivement mises en oeuvre. https://questions.assemblee-nationale.fr/q16/16-1584QE.htm – https://www.senat.fr/questions/base/2022/qSEQ220902640.html ↩
- 3. INSEE, comptes nationaux des administrations publiques : la dépense publique atteint 1 714 milliards d’euros en 2025, soit 57,2 % du produit intérieur brut, après 1 672 milliards et 57,0 % en 2024. https://www.insee.fr/fr/statistiques/8956575 ↩
- 4. INSEE, Usage de l’argent public : les dépenses publiques par fonction : la protection sociale hors santé contribue pour 2,2 points à la hausse de la dépense, dont 1,4 point au titre des retraites, la santé et l’éducation pour 0,7 et 0,4 point et la charge de la dette pour 0,5 point. https://www.insee.fr/fr/statistiques/8735252 ↩
- 5. Inspection générale des finances, Inspection générale de l’administration et Inspection générale des affaires sociales, Bilan de la révision générale des politiques publiques et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’État, rapport remis au Premier ministre le 25 septembre 2012 : 11,9 milliards d’euros d’économies réalisées pour 12,3 milliards attendus en 2012, mais méthode jugée contestable, faute d’évaluation préalable des effets sur la qualité du service rendu et d’association des agents. https://igas.gouv.fr/Bilan-de-la-RGPP-et-conditions-de-reussite-d-une-nouvelle-politique-de-reforme ↩
- 6. Canada, loi sur la réduction de la paperasse, entrée en vigueur en avril 2015 : son article 5 impose que tout règlement nouveau ou modifié accroissant le fardeau administratif des entreprises soit compensé par un allègement équivalent des règlements existants, le président du Conseil du Trésor rendant compte chaque année des résultats de la règle. La règle avait été instituée en avril 2012 par une directive du cabinet ; au 20 mai 2015, son application avait produit une réduction estimée de près de 750 000 heures par an de temps passé par les entreprises à traiter des formalités. https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/r-4.5/FullText.html – https://www.canada.ca/en/government/system/laws/developing-improving-federal-regulations/modernizing-regulations/red-tape-reduction-act.html ↩
- 7. États-Unis, département de l’efficacité gouvernementale : 214 milliards de dollars d’économies annoncées ; les analyses indépendantes établissent que la méthode retenait la valeur plafond des contrats plutôt que la dépense effectivement engagée, comportait des doublons et des entrées erronées et n’était pas reproductible dans de nombreux cas ; fermeture du service le 4 juillet 2026 sans rapport final. https://www.washingtontimes.com/news/2026/jul/8/doge-shuts-tally-budget-savings-dispute/ ↩
- 8. Sénat des États-Unis, sous-commission permanente d’enquête, rapport publié le 31 juillet 2025 : le département de l’efficacité gouvernementale a engendré au moins 21,7 milliards de dollars de gaspillage entre le 20 janvier et le 18 juillet 2025. https://www.blumenthal.senate.gov/newsroom/press/release/07/31/2025/the-217-billion-blunder-new-psi-report-reveals-billions-in-taxpayer-dollars-squandered-by-doge ↩
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