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Reprendre les autoroutes en gestion publique à la fin des concessions

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Les principales concessions autoroutières françaises arrivent à échéance entre 2031 et 2036 ; à cette date, les infrastructures reviennent gratuitement à l’État en application des contrats de concession, sans aucune indemnisation à verser. Cette fiche propose d’interdire par la loi tout renouvellement ou toute nouvelle concession sur ces autoroutes déjà amorties, pour organiser dès maintenant leur reprise en gestion publique directe, plutôt que la résiliation anticipée et coûteuse parfois débattue.

Effet budgétaireEffet à chiffrerRecettes attendues : sur la base d’un chiffre d’affaires sectoriel annuel de l’ordre de 10 milliards d’euros et d’un EBITDA de 7,8 milliards d’euros en 2021, le retour des infrastructures à l’État entre 2031 et 2036 fait disparaître les dividendes actuellement versés aux actionnaires privés, estimés jusqu’à 20,7 milliards d’euros entre 2020 et 2036 pour les seules sociétés APRR et AREA ; en sens inverse, l’État devra financer l’entretien et l’exploitation du réseau, ce qui pourrait réduire les recettes nettes de péage à 20-30 % de leur niveau actuel selon un amendement parlementaire cité dans la fiche. L’effet net n’est pas chiffrable à partir des sources de cette fiche.

Le débat public sur la nationalisation des autoroutes évoque le plus souvent une résiliation anticipée des concessions, dont le coût d’indemnisation des actionnaires a été chiffré à plus de 39 milliards d’euros. Il existe pourtant une voie sans aucun coût d’indemnisation : ne rien faire d’anticipé, et se contenter d’interdire, dès aujourd’hui, tout renouvellement des concessions à leur terme contractuel, qui intervient de toute façon entre 2031 et 2036. Cette fiche porte sur cette seconde voie, la seule à ne rien coûter en indemnisation.

Le constat

Les sept principales concessions autoroutières françaises, qui représentent plus de 90 % du réseau concédé, arrivent à échéance entre 2031 et 2036 : Sanef en 2031, ESCOTA en 2032, SAPN en 2033, Cofiroute en 2034, APRR en 2035, ASF et AREA en 2036 12. À l’expiration de leur contrat, les sociétés concessionnaires doivent remettre à l’État les infrastructures qui composent leurs concessions, en application du principe des biens de retour 3.

Ce principe n’est pas une clause contractuelle négociable mais une règle jurisprudentielle, et il faut la citer exactement car elle est le socle de toute la démonstration. Par une décision d’Assemblée du 21 décembre 2012, Commune de Douai, le Conseil d’État a jugé que l’ensemble des biens acquis ou réalisés par le cocontractant et nécessaires au fonctionnement du service public appartiennent, dès leur réalisation ou leur acquisition, à la personne publique, et lui font retour gratuitement au terme normal du contrat 12. La même décision précise que le concessionnaire n’a droit à une indemnité que si le contrat est résilié avant son terme, et à hauteur de la seule part non amortie des biens.

Autrement dit, l’État n’a rien à racheter à l’échéance : il récupère un patrimoine qui lui appartient déjà.

La rentabilité de ces concessions est documentée comme structurellement élevée. Une commission d’enquête du Sénat relève, pour la seule société APRR et sa filiale AREA, jusqu’à 20,7 milliards d’euros de dividendes possibles sur la période 2020-2036, avec un taux de rentabilité interne pouvant atteindre 10,93 % pour une prévision initiale de 7,13 % lors de la privatisation 4. Pour Cofiroute, société concédée dès l’origine au secteur privé, les dividendes versés entre 2006 et 2019 atteignaient déjà 5,8 milliards d’euros, avec une projection de 6,7 milliards supplémentaires entre 2020 et 2034 4. En 2021, le résultat net agrégé des sociétés concessionnaires a atteint 3,9 milliards d’euros, en hausse de 11 % par rapport à 2019, et l’EBITDA sectoriel s’est élevé à 7,8 milliards d’euros 56.

Une résiliation anticipée des concessions, débattue par certains candidats à l’élection présidentielle de 2022, a été chiffrée par l’Institut Montaigne entre 39,5 et 42,1 milliards d’euros d’indemnisation, en plus d’une reprise de dette estimée à environ 30 milliards d’euros 7. Le fait qui résume le problème : la France peut récupérer gratuitement les mêmes infrastructures dans un délai de cinq à onze ans, en n’engageant simplement aucune indemnisation anticipée, alors que le débat public se concentre presque exclusivement sur l’option la plus coûteuse.

L’état du droit

Les concessions autoroutières relèvent du code de la voirie routière, dont l’article L. 122-9 impose au Gouvernement de remettre chaque année au Parlement un rapport sur l’économie des concessions autoroutières 8. Les dates d’échéance de chaque concession résultent des contrats conclus, pour l’essentiel, à partir de 1963, puis renouvelés ou attribués à de nouveaux concessionnaires privés à compter de 1970 9. Le partage des fruits de la concession au bénéfice du concédant ne peut avoir lieu que si une clause contractuelle le prévoit, et ne peut aller au-delà des concours consentis par l’État sans risquer une requalification du contrat, en application de la jurisprudence dite « Olivet » du Conseil d’État 10.

Le point de blocage identifié par les travaux parlementaires n’est donc pas juridique : le retour des infrastructures à l’État à l’échéance des concessions est déjà acquis par le droit en vigueur. Le blocage est un blocage de décision publique : à droit constant, rien n’empêche aujourd’hui l’État de renouveler les concessions ou d’en attribuer de nouvelles au terme des contrats actuels, ce qui prolongerait indéfiniment le système actuel de péage privé sans qu’aucune loi ne l’exige ni ne l’interdise 11.

Ce qui se fait ailleurs

Les sources rassemblées pour cette fiche ne documentent pas de comparaison internationale suffisamment précise sur la reprise en gestion publique d’un réseau autoroutier concédé à son échéance contractuelle, et cette fiche préfère s’en abstenir plutôt que produire une comparaison approximative. Deux précédents sont fréquemment invoqués dans le débat français, la reprise par l’État espagnol de plusieurs autoroutes après la défaillance de leurs concessionnaires au tournant des années 2010, et le cas portugais des anciennes concessions sans péage pour l’usager. Ni l’un ni l’autre ne relève de l’hypothèse traitée ici : dans les deux cas, la reprise résulte d’une défaillance financière du concessionnaire en cours de contrat, situation qui appelle une indemnisation et un contentieux, et non de l’arrivée du contrat à son terme, qui n’en appelle aucun.

Transposabilité : l’absence de précédent étranger directement comparable n’est pas un obstacle, elle tient à une particularité française. Peu de pays ont concédé la quasi-totalité de leur réseau autoroutier à des opérateurs privés pour des durées telles que les échéances se concentrent sur cinq ans. C’est cette concentration entre 2031 et 2036 qui crée l’occasion, et elle ne se représentera pas.

La proposition

Interdire par la loi, dès maintenant, tout renouvellement des concessions autoroutières et toute nouvelle attribution de concession sur le réseau concerné à l’échéance des contrats en cours, afin d’organiser la reprise en gestion publique directe du réseau entre 2031 et 2036, sans indemnisation puisque le retour des infrastructures à l’État est déjà acquis par le droit des contrats en vigueur.

Le mécanisme laisse à une loi ultérieure, dont l’adoption est proposée avant 2028 pour disposer d’un délai de préparation suffisant, le soin de fixer les modalités précises de l’exploitation publique (régie directe, établissement public dédié ou société publique), la politique tarifaire du péage résiduel destiné à couvrir l’entretien et l’exploitation, et l’affectation des recettes nettes, notamment au financement des infrastructures de transport.

Ce que la réforme ne coûte pas

Elle ne coûte aucune indemnisation, à la différence d’une résiliation anticipée chiffrée entre 39,5 et 42,1 milliards d’euros par l’Institut Montaigne 7 : le retour des infrastructures à l’État à l’échéance contractuelle est déjà acquis en droit, sans contrepartie. Elle ne crée aucun organisme dans l’immédiat : la présente loi se borne à interdire le renouvellement, la création de l’organisme gestionnaire relevant d’une loi ultérieure.

Ce que la réforme coûte

L’État devra financer l’entretien et l’exploitation du réseau après son retour en gestion publique. Selon un amendement parlementaire citant les termes du droit en vigueur, à droit constant, l’État ne pourrait maintenir qu’un péage résiduel couvrant les seuls besoins de gestion, évalué entre 20 et 30 % des péages actuellement perçus, ce qui représenterait une perte de recettes de l’ordre de 3 à 4 milliards d’euros par an par rapport au système actuel de taxation des sociétés concessionnaires, sur la base d’un chiffre d’affaires sectoriel de 10 milliards d’euros 11. Ce chiffrage émane d’un amendement parlementaire et non d’un organisme de contrôle indépendant ; il est repris ici avec la mention de son origine, conformément à la règle du chiffrage de cette convention.

Objections prévisibles

« Sans concession privée, l’État manquera de moyens et de compétences pour entretenir un réseau de plusieurs milliers de kilomètres, et la qualité du réseau se dégradera. »

C’est l’objection la plus forte, documentée par l’amendement parlementaire cité ci-dessus qui anticipe une perte nette de recettes fiscales de 3 à 4 milliards d’euros par an à droit constant 11. La réponse tient dans le délai que ménage cette proposition : la loi est votée dès maintenant pour interdire le renouvellement, mais la reprise effective n’intervient qu’entre 2031 et 2036, laissant cinq à onze ans pour organiser le modèle d’exploitation publique, sa gouvernance et sa politique tarifaire, y compris la possibilité de maintenir un péage couvrant l’ensemble des coûts d’entretien plutôt que les seuls besoins de gestion évoqués par le droit à constant cité plus haut.

« Les autoroutes françaises sont un des rares actifs publics rentables : les céder au privé était une erreur, mais attendre l’échéance naturelle prive l’État de onze années de recettes qu’une résiliation anticipée capterait plus vite. »

Le calcul inverse prévaut : une résiliation anticipée coûterait, selon l’Institut Montaigne, entre 39,5 et 42,1 milliards d’euros d’indemnisation plus une reprise de dette de l’ordre de 30 milliards d’euros 7, alors que l’échéance naturelle ne coûte rien. Le choix proposé ici n’est pas d’attendre par défaut, mais de graver dans la loi, dès aujourd’hui, l’interdiction de reconduire les concessions, pour écarter le risque politique qu’un gouvernement futur choisisse de les renouveler au moment de l’échéance.

« Le réseau autoroutier deviendra un objet de gestion publique inefficace, comme d’autres services publics en difficulté. »

Cette objection porte sur un choix de gouvernance qui reste entièrement à trancher par la loi ultérieure évoquée dans la proposition, et non sur le principe même de l’interdiction de renouvellement, seul objet du présent texte : rien n’interdit à cette loi ultérieure de retenir une société publique autonome et gérée sur des critères de performance, plutôt qu’une régie administrative classique.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article L. 122-4 du code de la voirie routière, il est inséré un article L. 122-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 122-4-1. – À l’échéance des contrats de concession autoroutière en cours à la date de promulgation de la loi n° … du …, aucun renouvellement de ces concessions ni aucune nouvelle concession portant sur les mêmes infrastructures ne peut être conclu. Les infrastructures reviennent à l’État dans les conditions prévues par les contrats de concession, en vue de leur exploitation en gestion publique. »

Portée : cet article interdit dès maintenant tout renouvellement futur, sans affecter les contrats en cours jusqu’à leur terme contractuel, et sans indemnisation puisque le retour des infrastructures est déjà prévu par les contrats existants.

Article 2

Avant le 1er janvier 2029, le Gouvernement remet au Parlement un rapport présentant les options d’organisation de l’exploitation publique du réseau autoroutier repris en application de l’article L. 122-4-1 du code de la voirie routière, incluant leur gouvernance, leur politique tarifaire et l’affectation de leurs recettes.

Portée : cet article organise le délai de préparation nécessaire à la définition du modèle d’exploitation publique, avant les premières échéances de 2031.

Exposé des motifs

Les principales concessions autoroutières françaises arrivent à échéance entre 2031 et 2036. À cette date, les infrastructures reviennent gratuitement à l’État en application des contrats de concession en vigueur, sans qu’aucune indemnisation ne soit due. Le débat public sur la nationalisation des autoroutes s’est pourtant concentré sur l’option la plus coûteuse, la résiliation anticipée, chiffrée par l’Institut Montaigne à plus de 39 milliards d’euros d’indemnisation.

Le présent projet de loi retient la voie inverse : interdire dès maintenant tout renouvellement de ces concessions à leur terme, pour que le retour des infrastructures à l’État, déjà acquis en droit, se traduise effectivement par une reprise en gestion publique, plutôt que par l’attribution silencieuse de nouvelles concessions à l’approche de 2031. Un délai de préparation, courant jusqu’en 2029 pour la remise d’un rapport gouvernemental, est ménagé pour définir le modèle d’exploitation publique du réseau, sa gouvernance et sa politique tarifaire.

Sources

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