La France capitalise déjà pour ses fonctionnaires : 4,4 millions d’agents cotisent au RAFP, qui gère 49 milliards d’euros. Les salariés du privé n’ont qu’une épargne retraite facultative, donc inégale. Plutôt qu’une cotisation obligatoire nouvelle, cette fiche reprend la méthode britannique : chaque salarié est inscrit d’office à un plan d’épargne retraite d’entreprise, avec un versement par défaut et le droit d’en sortir. Au Royaume-Uni, 90 % des salariés éligibles épargnent depuis. Un plan de référence à bas frais, géré par la Caisse des dépôts, accueille les entreprises sans plan, et convertit l’épargne en rente selon l’espérance de vie de chaque génération.
Le débat français sur la capitalisation est un débat théologique sur une pratique installée depuis vingt ans : tous les fonctionnaires y cotisent, obligatoirement, depuis 2005. Les salariés du privé, eux, en sont réduits à l’épargne facultative, que seuls ceux qui le peuvent alimentent. La solution n’est pas une cotisation de plus sur des salaires déjà lourdement prélevés. Elle est de changer le défaut : inscrire tout le monde, et laisser sortir qui veut.
Le constat
La répartition seule, et une démographie qui se dégrade. Le Conseil d’orientation des retraites projette un déficit de 6,8 milliards d’euros en 2030, puis 0,9 point de PIB en 2045 et 2,4 points en 2070 ; il comptait 3,6 personnes de 20 à 64 ans par personne de 65 ans et plus en 2009, 2,5 en 2025, et la baisse se poursuit jusqu’au milieu des années 2030 1. La suspension de la réforme de 2023 par la loi de financement pour 2026, qui gèle l’âge à 62 ans et 9 mois jusqu’en janvier 2028, coûte 1,8 milliard par an 12. La retraite supplémentaire ne représente qu’un peu plus de 5 % des cotisations et un peu plus de 2 % des prestations de retraite 3. Dans l’OCDE, les régimes privés versent en moyenne 18,3 % des pensions, mais quatorze pays sur trente sont sous 10 % : la France n’est pas seule, elle est seulement sans outil pour ceux qui n’épargnent pas 4.
Les Français épargnent quand on leur ouvre un plan. Le plan d’épargne retraite comptait 12,9 millions de titulaires et 150,4 milliards d’euros fin 2025, en hausse de 20 % sur l’année et de 46 % en deux ans ; 28 milliards relèvent du plan d’entreprise obligatoire, où l’adhésion des salariés est imposée par l’employeur 5. Mais l’accès dépend de l’entreprise ou de l’initiative individuelle : ce sont les mieux informés et les mieux payés qui en profitent.
L’État sait faire. Le régime additionnel de la fonction publique, créé par l’article 76 de la loi du 21 août 2003, prélève 10 % à parts égales sur les primes des fonctionnaires, dans la limite de 20 % du traitement : 4,4 millions de cotisants, 43 000 employeurs, 2,23 milliards de cotisations en 2025, près de 49 milliards d’actifs, une couverture des engagements de 136 % fin 2024, sans contestation en vingt ans 67. Sa gestion administrative est assurée par la Caisse des dépôts. Un point, toutefois, n’a jamais été fait : ses points sont convertis en rente à une valeur unique pour tous les pensionnés de même âge, quelle que soit leur génération 8. Une génération qui vit plus longtemps coûte plus, et personne ne le voit.
L’état du droit
Le plan d’épargne retraite est régi par les articles L. 224-1 à L. 224-40 du code monétaire et financier, issus de la loi du 22 mai 2019. Le plan d’entreprise collectif est ouvert à l’initiative de l’employeur ou par accord ; le plan d’entreprise obligatoire, lorsque l’employeur le crée, rend l’adhésion des salariés concernés obligatoire 9. Rien n’oblige l’employeur à ouvrir un plan, ni le salarié à y verser. La capitalisation n’est pas interdite dans le privé ; elle est facultative deux fois, pour l’entreprise puis pour le salarié.
La cotisation retraite obligatoire du privé, elle, est entièrement en répartition : régime général et Agirc-Arrco, dont les réserves atteignent 91,2 milliards d’euros et le résultat 1,4 milliard en 2025 10. La fiche n’y touche pas.
Le droit de l’Union permettrait de servir aux femmes, à capital égal, une rente plus faible : l’article 9 de la directive 2006/54 autorise les facteurs actuariels selon le sexe dans les régimes professionnels à cotisations définies, que l’arrêt Test-Achats de 2011 n’a interdits que pour l’assurance grand public 11. C’est un choix, pas une obligation ; la fiche l’écarte.
Ce qui se fait ailleurs
Le Royaume-Uni a changé le défaut, pas la liberté. Depuis 2012, tout employeur doit inscrire d’office ses salariés de plus de 22 ans gagnant plus de 10 000 livres à un plan de retraite d’entreprise ; le salarié peut en sortir à tout moment, et il est réinscrit tous les trois ans. La cotisation minimale est de 8 % du salaire éligible, dont 3 % pour l’employeur ; l’État a créé un fonds de référence à bas frais, NEST, pour les employeurs qui n’en choisissent pas 12. Résultat en 2025 : 90 % des salariés éligibles épargnent, soit 22,6 millions de personnes, contre 55 % avant la réforme ; 11 à 12 % des nouveaux inscrits sortent ; 166 milliards de livres sont versés chaque année 13. La participation prévue par le gouvernement lors du lancement était bien plus basse : le défaut a fait ce que l’obligation n’aurait pas osé.
Les voisins ajoutent un étage, sans démonter la répartition. Les Pays-Bas achèvent la bascule de leurs fonds professionnels vers des comptes individuels : au 1er janvier 2026, 42 fonds et plus de la moitié des affiliés y sont passés, 96 % attendus mi-2026, échéance au 1er janvier 2028 14. L’Allemagne a adopté en mai 2026 la réforme de son épargne retraite privée, avec un dépôt sans garantie en capital disponible au 1er janvier 2027, a fixé en décembre 2025 les grandes lignes d’un versement de dix euros par mois pour chaque enfant de six à dix-huit ans, et sa commission des retraites a recommandé le 23 juin 2026 une composante capitalisée obligatoire de 2 % dans le régime légal, à raison de 0,5 point par an à partir de 2028 1516. La Suède convertit depuis 1998 sa part capitalisée de 2,5 points en rente selon un diviseur fondé sur l’espérance de vie de chaque génération 17.
La France n’a besoin ni des fonds de branche néerlandais ni d’une cotisation nouvelle à l’allemande. Elle a le plan d’épargne retraite, un gestionnaire public qui administre déjà 49 milliards, et l’exemple britannique pour le défaut.
La proposition
1. Inscription d’office de chaque salarié. Tout salarié du secteur privé est inscrit, dès son embauche, au plan d’épargne retraite collectif de son entreprise, avec un versement par défaut fixé par décret, de l’ordre de 2 % du salaire. Il peut réduire ce versement ou en sortir à tout moment par simple déclaration, et il est réinscrit tous les trois ans, comme au Royaume-Uni. L’abondement de l’employeur reste libre, dans le régime social et fiscal existant. Aucun prélèvement obligatoire n’est créé : le salarié qui ne veut pas épargner ne perd rien, sinon l’inertie qui, aujourd’hui, joue contre lui.
2. Un plan de référence pour les entreprises sans plan. L’employeur qui n’a pas ouvert de plan collectif est réputé adhérer au plan de référence, géré par la Caisse des dépôts, qui administre déjà le régime des fonctionnaires : gestion pilotée par défaut, frais plafonnés par décret, règles de placement du type de celles du RAFP, dont le plafond d’actifs risqués est de 45 % 18. Aucun organisme n’est créé.
3. Une rente qui suit l’espérance de vie de la génération. Dans le plan de référence, l’épargne est convertie à la liquidation en rente viagère selon l’espérance de vie de la génération qui liquide, sur des tables communes aux femmes et aux hommes, le coefficient de conversion étant publié six ans avant son application. Une génération qui vit plus longtemps perçoit sa rente plus longtemps et un peu moins chaque mois, ou part un peu plus tard ; personne n’a à rouvrir la loi pour cela, et personne ne le découvre au moment de partir. La sortie en capital reste possible pour les petits encours.
Ce que la réforme coûte
Aucun prélèvement nouveau. Le coût public est celui du régime fiscal actuel du plan d’épargne retraite, appliqué à des épargnants plus nombreux ; il n’est pas chiffrable à partir des sources de la fiche et l’article 3 en impose l’évaluation avant la deuxième année. Les régimes par répartition ne perdent ni recette ni paramètre ; ils font l’objet d’une proposition distincte sur l’indexation de l’âge de départ.
Objections prévisibles
« Inscrire d’office, c’est forcer en douceur. »
C’est fixer un défaut, ce que l’État fait déjà en sens inverse : aujourd’hui, le défaut est de ne rien mettre de côté. Le salarié garde le dernier mot, et un sur dix l’exerce au Royaume-Uni.
« La capitalisation expose les retraites aux marchés. »
L’horizon est de plusieurs décennies, les règles de placement du plan de référence sont celles d’un fonds public qui a traversé 2008, et la pension reste très majoritairement en répartition. La répartition seule, elle, expose tout à un risque unique, la démographie, dont le COR mesure la matérialisation 1.
« Cela profite à ceux qui ont de quoi épargner. »
C’est vrai du système actuel, où seuls les mieux informés ouvrent un plan. L’inscription d’office touche d’abord ceux qui n’auraient jamais fait la démarche, et le plan de référence leur offre les frais les plus bas.
La traduction législative
Exposé des motifs
Le système de retraite français repose presque entièrement sur la répartition, et le Conseil d’orientation des retraites projette un déficit de 2,4 points de PIB en 2070. Les fonctionnaires cotisent depuis 2005 à un régime par capitalisation qui gère 49 milliards d’euros sans contestation ; les salariés du privé n’ont qu’une épargne facultative, que les mieux informés seuls utilisent.
Le présent texte ne crée aucune cotisation. Il reprend la méthode appliquée au Royaume-Uni depuis 2012, où l’inscription d’office avec droit de sortie a porté la participation à 90 % des salariés éligibles : chaque salarié est inscrit au plan d’épargne retraite de son entreprise avec un versement par défaut qu’il peut modifier ou refuser à tout moment. Les entreprises sans plan relèvent d’un plan de référence géré par la Caisse des dépôts, à frais plafonnés, dont la rente est calculée selon l’espérance de vie de chaque génération, sur des tables communes aux femmes et aux hommes, et publiée six ans à l’avance.
Article 1er
Après l’article L. 224-26 du code monétaire et financier, il est inséré un article L. 224-26-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 224-26-1. – Tout salarié est inscrit, à compter de son embauche, au plan d’épargne retraite d’entreprise collectif mis en place dans l’entreprise ou, à défaut, au plan de référence mentionné à l’article L. 224-26-2. Un versement, prélevé sur le salaire, est effectué au taux fixé par décret, sauf renonciation ou modification par le salarié, qu’il peut exercer à tout moment par déclaration à l’employeur. Le salarié ayant renoncé est inscrit de nouveau à l’expiration d’un délai de trois ans, dans les mêmes conditions. »
Portée : le défaut change, la liberté demeure ; l’abondement de l’employeur reste régi par les articles existants.
Article 2
Il est inséré un article L. 224-26-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 224-26-2. – Un plan de référence, géré par la Caisse des dépôts et consignations, accueille les salariés des entreprises dépourvues de plan d’épargne retraite d’entreprise collectif. Un décret fixe le plafond de ses frais, les règles prudentielles de ses placements et son allocation par défaut. À la liquidation, les droits sont convertis en rente viagère selon un coefficient déterminé pour chaque génération en fonction de son espérance de vie à l’âge de liquidation, à partir de tables de mortalité communes aux femmes et aux hommes, et rendu public au plus tard le 31 décembre de la sixième année précédant son application. Les droits inférieurs à un seuil fixé par décret sont servis en capital. »
Portée : un fonds de référence à bas frais, sans organisme nouveau, et une rente qui absorbe l’allongement de la vie sans intervention du législateur.
Article 3
Le Gouvernement remet au Parlement, avant la fin de la deuxième année d’application, une évaluation du taux de participation, des sorties, des encours et du coût fiscal de la mesure.
Sources
- 1. Conseil d’orientation des retraites, rapport annuel « Évolutions et perspectives des retraites en France », juin 2026 : solde de −0,2 point de PIB en 2030 (6,8 milliards d’euros), −0,9 en 2045, −2,4 en 2070 ; rapport des 20-64 ans aux 65 ans et plus de 3,6 en 2009 et 2,5 en 2025 ; suspension de la réforme de 2023 chiffrée à 1,8 milliard d’euros par an en année pleine. https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2026-07/RA_2026_def_1.pdf ↩
- 2. Loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, article 105 : suspension du relèvement de l’âge légal et de la durée d’assurance, âge gelé à 62 ans et 9 mois jusqu’au 1er janvier 2028. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000053226384/ ↩
- 3. DREES, « Retraite supplémentaire et épargne retraite » : cotisations un peu supérieures à 5 % de l’ensemble des cotisations de retraite, prestations un peu supérieures à 2 % ; les plans d’épargne retraite représentent 77 % des cotisations de retraite supplémentaire en 2024 (données du 3 février 2026). https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/retraite-supplementaire-et-epargne-retraite ↩
- 4. OCDE, Pensions at a Glance 2025, « Private expenditure on pensions », novembre 2025 : part moyenne des régimes privés de 18,3 % des dépenses totales de retraite pour les 30 pays disposant des deux types de dépenses ; figure 8.1. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2025/11/pensions-at-a-glance-2025_76510fe4/e40274c1-en.pdf ↩
- 5. Ministère de l’Économie et des Finances, communiqué du 17 mai 2026 : 12,9 millions de titulaires de plans d’épargne retraite, 150,4 milliards d’euros d’encours fin 2025 (+20 % sur un an, +46 % en deux ans), dont 88,5 milliards de plans individuels, 33,9 milliards de plans collectifs et 28,0 milliards de plans d’entreprise obligatoires. https://presse.economie.gouv.fr/epargne-retraite-record-battu-pour-le-per-avec-plus-de-150-milliards-deuros-dencours-au-4e-trimestre-2025-et-129-millions-de-titulaires/ ↩
- 6. ERAFP, rapport public 2024 : 47,8 milliards d’euros d’actifs en valeur de marché fin 2024, 4,4 millions de cotisants, 43 000 employeurs, 605 602 rentes, taux de couverture économique de 135,8 % ; rapport annuel 2025 (16 juin 2026) : près de 49 milliards d’actifs, 2,23 milliards d’euros de cotisations, 3,2 cotisants par retraité. https://media.rafp.fr/s3fs-public/2025-09/RAFP-Public-Report-2024.pdf – https://www.rafp.fr/publications/rapport-annuel-lerafp-2025 ↩
- 7. Décret n° 2004-569 du 18 juin 2004 relatif à la retraite additionnelle de la fonction publique : cotisation de 10 % à parts égales, assiette plafonnée à 20 % du traitement indiciaire brut, service en capital sous 5 125 points. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000803653 ↩
- 8. Conseil d’orientation des retraites, fiche « Le Régime additionnel de la fonction publique », juillet 2024 : régime géré en capitalisation, valeur de service unique pour tous les pensionnés de même âge, mutualisation intergénérationnelle. https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2024-07/Fiche_RAFP_vf.pdf ↩
- 9. Code monétaire et financier, articles L. 224-1 à L. 224-40 (loi n° 2019-486 du 22 mai 2019, article 71) ; article L. 224-24 : adhésion obligatoire des salariés au plan d’épargne retraite d’entreprise obligatoire mis en place par l’employeur. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006072026/LEGISCTA000038507457/ ↩
- 10. Agirc-Arrco, communiqué « Le régime Agirc-Arrco à l’équilibre », 31 mars 2026 : résultat de 1,4 milliard d’euros en 2025, réserves de 91,2 milliards. https://www.agirc-arrco.fr/storage/20260331_CP_Resultats-Agirc-Arrco-2025.pdf ↩
- 11. Directive 2006/54/CE, article 9, paragraphe 1, sous h (facteurs actuariels selon le sexe admis dans les régimes professionnels à cotisations définies) ; CJUE, Test-Achats, C-236/09, 1er mars 2011 (invalidation limitée à la directive 2004/113/CE sur les biens et services). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32006L0054 – https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-236/09 ↩
- 12. Royaume-Uni, House of Commons Library, « Pensions: automatic enrolment, current issues » : Pensions Act 2008, inscription d’office depuis octobre 2012 des salariés de 22 ans et plus gagnant plus de 10 000 livres, cotisation minimale de 8 % des gains éligibles dont 3 % employeur, droit de sortie et réinscription triennale, fonds de référence NEST. https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06417/SN06417.pdf ↩
- 13. Royaume-Uni, Department for Work and Pensions, « Workplace pension participation and savings trends of employees: 2009 to 2025 », 30 juillet 2026 : 90 % des salariés éligibles épargnent en 2025 (22,6 millions), 55 % en 2012 ; 11 à 12 % de sorties parmi les nouveaux inscrits ; 166,1 milliards de livres épargnés en 2025. https://www.gov.uk/government/statistics/workplace-pension-participation-and-savings-trends-2009-to-2025/workplace-pension-participation-and-savings-trends-of-employees-2009-to-2025 ↩
- 14. Pays-Bas, Rijksoverheid, « Belangrijke periode voor pensioentransitie breekt aan », 2 juillet 2026 : 42 fonds et plus de la moitié des affiliés passés au nouveau système au 1er janvier 2026, 96 % attendus dans les six mois, échéance du 1er janvier 2028 maintenue. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2026/07/02/belangrijke-periode-voor-pensioentransitie-breekt-aan ↩
- 15. Allemagne, Bundestag, « Bundestag beschließt das Altersvorsorgedepot », 27 mars 2026 (Bundesrat 8 mai 2026, publication 29 mai 2026, produits disponibles au 1er janvier 2027) ; Bundesregierung, « Kabinett beschließt Eckpunkte für Frühstart-Rente », 17 décembre 2025 : dix euros par mois par enfant de six à dix-huit ans, projet de loi en 2026. https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2026/kw13-de-altersvorsorge-1156798 – https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/kabinett-fruehstart-rente-2399880 ↩
- 16. Allemagne, commission sur la sécurité vieillesse, rapport du 23 juin 2026, recommandation 28 : composante capitalisée obligatoire dans le régime légal, cotisation additionnelle de 2 % paritaire, introduction par paliers de 0,5 point par an de préférence à partir de 2028, fonds public sur le modèle suédois, frais visés à 0,1 % par an, comptes non héritables. https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975228/2444780/0fcbf810775351c64007ee6cb2c7cad9/2026-06-24-bericht-alterssicherungskommission-data.pdf ↩
- 17. Suède, Pensionsmyndigheten, « Inkomstpensionen och premiepensionen : värdeutveckling och utbetalningar 2024 » : premiepension convertie en rente par un diviseur fondé sur l’espérance de vie selon l’année de naissance et l’âge ; mécanisme d’équilibrage du régime notionnel activé en 2010, 2011 et 2014. https://www.pensionsmyndigheten.se/statistik/publikationer/Inkomstpensionen-och-premiepensionen-2024/ ↩
- 18. ERAFP, « Un nouveau cadre réglementaire d’investissement pour l’ERAFP », 2019 : arrêté du 31 juillet 2019 portant de 40 % à 45 % le plafond des actions et actifs non cotés et de 12,5 % à 15 % celui de l’immobilier. https://www.rafp.fr/actualites/presse/nouveau-cadre-reglementaire-dinvestissement-pour-lerafp-2019 ↩
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