Idées publiques

Étendre à tous les salariés la retraite par capitalisation dont les fonctionnaires bénéficient depuis 2005

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La France débat de la capitalisation comme d’un tabou alors qu’elle la pratique depuis vingt ans : 4,4 millions de fonctionnaires cotisent obligatoirement au RAFP, régime par capitalisation créé par la loi de 2003, qui gérait 47,8 milliards d’euros d’actifs fin 2024. Cette fiche propose d’étendre ce mécanisme aux salariés du privé, sous la forme d’un étage additionnel obligatoire à cotisation modeste, géré paritairement par l’Agirc-Arrco, sans créer d’organisme nouveau et sans toucher à la répartition. Elle y ajoute ce que le régime des fonctionnaires n’a pas fait : la conversion des droits en rente selon l’espérance de vie de chaque génération, sur des tables communes aux femmes et aux hommes, et publiée six ans à l’avance.

Effet budgétaireEffet à chiffrerCoût assumé pendant la montée en charge : la mesure crée un effort contributif nouveau, sans économie pour les régimes par répartition, dont les paramètres sont inchangés. L’effet attendu est un complément de pension et un flux d’épargne longue vers l’économie, non chiffrables ex ante à partir des sources de la fiche.

Le débat français sur la capitalisation est un débat théologique sur une pratique déjà installée. Depuis le 1er janvier 2005, tous les fonctionnaires titulaires cotisent obligatoirement à un régime par capitalisation, le RAFP, créé par la loi Fillon de 2003, qui investit leurs cotisations en obligations, en actions et en immobilier et leur verse un complément de pension. Ce régime a traversé la crise de 2008, accumulé près de 48 milliards d’euros et ne fait l’objet d’aucune contestation sociale. Pendant ce temps, les salariés du privé, eux, dépendent à plus de 95 % de la seule répartition, dont le financement se dégrade avec la démographie. Cette fiche propose de faire pour le privé ce qui a été fait pour la fonction publique : un étage additionnel obligatoire, à cotisation modeste, par capitalisation collective, géré par les partenaires sociaux au sein de l’Agirc-Arrco, sans organisme nouveau et sans retirer un euro à la répartition.

Le constat

Le premier fait est démographique et financier. Selon le rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites de juin 2026, le déficit du système atteindrait 6,8 milliards d’euros en 2030, puis 2,4 points de PIB en 2070, le nombre de personnes d’âge actif par personne de 65 ans et plus passant de 2,5 en 2025 à environ 1,6 en 2070 1. Selon les projections citées par la presse économique, le rapport cotisants sur retraités, supérieur à quatre dans les années 1950, se situe à 1,8 aujourd’hui et pourrait diminuer à 1,4 d’ici 2070 2.

Le deuxième fait est la singularité française. La répartition finance plus de 95 % des ressources des retraités, selon le constat dressé par l’Association française de la gestion financière dans son livre blanc de juin 2026 3. La direction de la recherche du ministère des solidarités le mesure directement : en 2023, les prestations de retraite supplémentaire représentent 2,2 % de l’ensemble des prestations de retraite versées, pour 8,4 milliards d’euros, tandis que les cotisations correspondantes atteignent 5,0 % du total, soit 19,2 milliards 4. La répartition finance donc environ 98 % des pensions servies.

Une comparaison internationale circule, selon laquelle la moyenne des pays comparables serait de 18 %. Elle doit être maniée avec précaution, et la fiche préfère l’expliquer que la reprendre. Ce chiffre est la moyenne des trente pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques qui déclarent une dépense de retraite privée ; elle est tirée vers le haut par l’Islande à 64 % et par l’Australie, la Suisse et les États-Unis autour de 50 %, alors que quatorze de ces trente pays sont sous 10 %, dont onze sous 5 % 5. La France n’est donc pas une anomalie face à des pays comparables : elle appartient au groupe majoritaire. La comparaison utile porte sur des pays nommés et décrits, ce que fait la section suivante, non sur une moyenne aussi dissymétrique.

Le troisième fait est le retournement du débat. L’AFG a proposé, dans un livre blanc dévoilé le 17 juin 2026, d’ajouter un troisième étage de capitalisation au système, sans remplacer la répartition 23. Un rapport parlementaire aurait été publié en juillet 2026 sur ce sujet ; ses références exactes n’ayant pas pu être établies, il n’est pas invoqué ici. Dès novembre 2024, des amendements déposés à l’Assemblée nationale sur la proposition de loi d’abrogation de la retraite à 64 ans demandaient un rapport gouvernemental sur le développement de la capitalisation 6. Les Français, eux, n’ont pas attendu. Le ministère de l’économie recense 12,9 millions de titulaires d’un plan d’épargne retraite au 31 décembre 2025, pour un encours de 150,4 milliards d’euros, en progression de 20 % sur l’année et de 46 % en deux ans 7. Sur ce total, 28,0 milliards relèvent du plan d’épargne retraite obligatoire, ce qui signifie qu’une capitalisation obligatoire existe déjà, marginalement, dans le secteur privé.

Le fait qui résume le problème : la France est l’un des pays développés qui capitalise le moins pour ses retraites, alors qu’elle gère déjà, pour ses seuls fonctionnaires, un fonds de pension obligatoire de 47,8 milliards d’euros d’actifs en valeur de marché fin 2024, couvrant ses engagements à 135,8 % et servant déjà 605 602 rentes 8.

L’état du droit

L’article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a institué, pour les fonctionnaires des trois versants et les magistrats, un régime public de retraite additionnelle obligatoire et par points. Il faut ici citer le bon mot, faute de quoi la démonstration s’effondre à la première vérification : la loi ne dit jamais « capitalisation », elle dit « répartition provisionnée ». C’est le Conseil d’orientation des retraites qui tranche, et sa formulation est celle qu’il faut reprendre : « défini lors de sa création comme un régime de retraite en répartition provisionnée, le RAFP est géré en capitalisation puisque la réglementation prévoit la couverture de la totalité des engagements » 9. Le régime est donc assis sur les éléments de rémunération non pris en compte dans le calcul de la pension, dans la limite d’une fraction du traitement fixée par décret en Conseil d’État 10. Le régime, en vigueur depuis le 1er janvier 2005, est géré par l’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP), établissement public administratif dont le conseil d’administration fixe chaque année les paramètres techniques et la politique de placement, la gestion administrative étant déléguée à la Caisse des dépôts 108. La cotisation, de 10 % répartie à parts égales entre l’employeur et l’agent, porte sur les primes et indemnités dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut ; environ 4,4 millions d’agents cotisent, auprès de 43 000 employeurs 811. Un point doit être rectifié ici, car il est souvent affirmé à tort et il sert d’argument de bonne gestion. Le régime n’ajuste pas ses paramètres à l’espérance de vie des générations. Le Conseil d’orientation des retraites établit l’inverse : les prestations sont calculées en multipliant les points acquis par « une valeur de service unique pour tous les pensionnés de même âge permettant une mutualisation intergénérationnelle », un coefficient de surcote s’appliquant seulement si la liquidation intervient après soixante-deux ans 9. Deux personnes nées à trente ans d’intervalle et liquidant au même âge reçoivent la même valeur de service, alors que la seconde vivra plus longtemps. Le risque de longévité est porté collectivement, non réparti par génération.

L’établissement s’est bien doté de tables de mortalité propres à sa population, mais elles servent à calculer les provisions, c’est-à-dire ce que le régime doit mettre de côté, non à différencier les droits 9.

Pour les salariés du privé, rien d’équivalent n’existe. La retraite complémentaire obligatoire fonctionne par répartition et par points. L’article L. 921-1 du code de la sécurité sociale rend l’affiliation obligatoire, et l’article L. 921-4 dispose que les régimes « sont institués par des accords nationaux interprofessionnels étendus », mis en oeuvre par des institutions de retraite complémentaire et par des fédérations qui en assurent la compensation 12. Le texte de base est l’accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017, étendu par arrêté du 24 avril 2018 13.

Une précision utile à qui voudrait rédiger : aucun article du code de la sécurité sociale ne nomme l’Agirc-Arrco. La fédération est agréée par arrêté, sur le fondement générique de l’article L. 921-4. L’article L. 921-5, que la proposition entend créer, est libre 12. L’épargne retraite par capitalisation demeure facultative : le plan d’épargne retraite, régi par les articles L. 224-1 à L. 224-40 du code monétaire et financier issus de l’article 71 de la loi du 22 mai 2019, repose sur des versements volontaires ou sur des accords d’entreprise 14.

Une nuance mérite d’être relevée, car elle sert la proposition plutôt qu’elle ne la dessert. Le caractère facultatif vaut pour le plan individuel, non pour le plan d’entreprise obligatoire : l’article L. 224-24 prévoit que le règlement du plan « prévoit que l’adhésion des salariés intéressés revêt un caractère obligatoire » 14. La décision de l’employeur est libre, l’adhésion des salariés concernés ne l’est pas. La France pratique donc déjà, marginalement, la capitalisation obligatoire dans le privé.

Le point de blocage n’est donc pas une interdiction, mais une absence d’organisation : la capitalisation existe pour les fonctionnaires par obligation légale, et pour une fraction des salariés du privé par choix individuel ou accord d’entreprise, sans socle commun.

Ce qui se fait ailleurs

Les Pays-Bas sont la référence en matière de capitalisation professionnelle généralisée. Le deuxième pilier, adossé à des fonds de pension de branche, couvre environ 89 % des salariés, la couverture résultant des conventions collectives et non d’une obligation légale universelle, quelque 765 000 salariés en demeurant dépourvus en 2022 selon l’institut néerlandais de statistique et gérait environ 1 500 milliards d’euros en 2023, soit près de deux fois le PIB du pays, ce qui en fait le premier système de l’Union européenne 15. Le pays vient d’en réviser l’architecture : la loi sur l’avenir des pensions (Wet toekomst pensioenen), entrée en vigueur le 1er juillet 2023, impose la transition de l’ensemble des régimes à prestations définies vers des régimes à cotisations définies avec comptes individuels, y compris pour les droits déjà acquis, la migration devant être achevée au 1er janvier 2028. Une précaution de rédaction s’impose sur cette date : l’échéance initiale était le 1er janvier 2027, elle a été reportée d’un an par une loi de décembre 2025, et surtout elle ne figure plus dans la loi mais dans un décret, précisément pour pouvoir être repoussée de nouveau sans passer par le Parlement 16. Au 1er janvier 2026, plus de la moitié des travailleurs et pensionnés avaient basculé, représentant plus de 500 milliards d’euros 17. La difficulté doit être dite : ce basculement met fin aux pensions garanties, la pension dépendant désormais des cotisations versées et des rendements obtenus 18.

L’Allemagne, pays de répartition bismarckienne comme la France, opère le même mouvement. Le conseil des ministres fédéral a adopté le 17 décembre 2025 les grandes lignes de la Frühstart-Rente. Il faut le dire précisément : il s’agit d’un document d’orientation et non d’un projet de loi, un avant-projet ministériel n’ayant été mis en consultation qu’en juillet 2026, sans avoir atteint ni le conseil des ministres, ni le Bundestag, ni le Bundesrat. Écrire que l’Allemagne a adopté ce dispositif serait inexact. Le schéma retenu prévoit que l’État verse dix euros par mois sur un dépôt de prévoyance vieillesse individuel, capitalisé et géré par le secteur privé, pour chaque enfant de six à dix-huit ans scolarisé en Allemagne, le capital étant ensuite abondable par des versements privés, exonéré d’impôt jusqu’à la retraite et indisponible avant l’âge légal 19. Au printemps 2026, le Parlement allemand a par ailleurs adopté la loi de réforme de la prévoyance vieillesse privée aidée fiscalement, adoptée par le Bundestag le 27 mars 2026, approuvée par le Bundesrat le 8 mai et publiée le 29 mai 2026 20. Trois précisions s’imposent sur son contenu, souvent mal restitué. Le nouveau véhicule admet des parts d’organismes de placement collectif, ce qui couvre les fonds indiciels, mais non les actions détenues en direct ; la rupture avec le dispositif antérieur tient surtout à l’absence de garantie en capital. Le plafond de frais de 1 % ne vaut que pour le contrat de dépôt standardisé, et non pour l’ensemble des produits aidés. Et l’entrée en vigueur est échelonnée depuis le 30 mai 2026, les nouveaux produits n’étant disponibles pour les épargnants qu’à compter du 1er janvier 2027 20. Les contrats anciens ne sont pas annulés : c’est la commercialisation de nouveaux contrats de l’ancien type qui cesse. Enfin, la commission des retraites installée par le chancelier Merz a remis le 23 juin 2026 un rapport de 33 propositions, que le gouvernement a annoncé vouloir mettre en œuvre, comprenant notamment une part de retraite par capitalisation obligatoire inspirée du modèle suédois 2122. Sa recommandation n° 28 est explicite, et elle est plus précise que ce que le débat français en retient : elle préconise l’introduction d’une composante par capitalisation obligatoire à l’intérieur du régime légal, avec des comptes de capital individuels, financée par un taux de cotisation additionnel de 2 %, réparti à parts égales entre l’employeur et le salarié, introduit progressivement à partir de 2028 de préférence, et gérée de façon centralisée sur le modèle suédois 23.

Trois éléments de cette recommandation méritent d’être retenus. Le salarié supporte 1 % et non 2 %. Les comptes ne sont pas héritables, la commission insistant sur le fait qu’il s’agit d’assurance sociale et que les risques y sont mutualisés. Et la commission vise des frais de gestion plafonnés à un dixième de pour cent par an, à comparer au plafond de 1 % du produit privé standardisé évoqué plus haut 23.

La Suède, enfin, pratique depuis 1998 la capitalisation obligatoire à petite dose : sur 18,5 points de cotisation retraite, 2,5 points alimentent la premiepension, compartiment par capitalisation dont le capital est converti en rente selon l’espérance de vie 2425. Le revers documenté du système suédois porte sur son volet notionnel plus que sur la premiepension : les pensions y ont baissé en 2010, 2011 et 2014 en application du mécanisme d’équilibrage, et les écarts de pension entre femmes et hommes y restent importants selon les critiques du modèle 25.

Transposabilité : la France n’importe ni les fonds de branche néerlandais ni la refonte suédoise. Elle étend un dispositif national qui existe depuis vingt ans, le régime de l’article 76 de la loi de 2003, en le confiant à une institution paritaire qui existe aussi : l’Agirc-Arrco. Ce qui n’est pas importé : la bascule des droits acquis à la néerlandaise, écartée ici, la mesure étant strictement additionnelle.

La proposition

Instituer pour les salariés du privé un régime additionnel obligatoire par capitalisation collective, calqué sur le régime des fonctionnaires créé en 2003, géré paritairement au sein de l’Agirc-Arrco.

Le mécanisme serait le suivant. Une cotisation additionnelle, partagée à parts égales entre l’employeur et le salarié, à un taux modeste fixé par accord national interprofessionnel dans une fourchette définie par la loi, de l’ordre de celui que la commission allemande a recommandé, soit 2 % répartis à parts égales, est versée sur un compte de points capitalisés. Les sommes sont investies collectivement selon des règles prudentielles du type de celles de l’ERAFP, dont le plafond d’exposition aux actions a contenu les effets de la crise de 2008 26. Les droits sont servis en rente à la liquidation de la retraite, avec conversion du solde en capital sous un seuil de points, comme au RAFP 27.

Sur un point, en revanche, la proposition ne recopie pas le régime des fonctionnaires : elle corrige ce que celui-ci a laissé de côté. La conversion des points en rente serait faite selon l’espérance de vie de la génération qui liquide, et non selon une valeur de service unique servie à tous. C’est la règle suédoise du diviseur, appliquée à la premiepension, où le capital accumulé est converti en rente selon l’espérance de vie de la cohorte 24. Son mérite n’est pas comptable, il est politique : elle rend l’allongement de la durée de vie automatiquement supportable par le régime, sans exiger du législateur qu’il rouvre le dossier des retraites à chaque révision des tables de mortalité. Une génération qui vit plus longtemps perçoit sa rente plus longtemps ; elle en perçoit chaque mois un peu moins, ou elle liquide un peu plus tard. Aucun décideur n’a à trancher, et personne ne découvre la règle au moment de partir.

Deux garde-fous doivent être posés dans le même mouvement, faute de quoi la mesure serait à la fois injuste et invérifiable.

Le premier est que les tables doivent être communes aux femmes et aux hommes. Il faut dire ici que c’est un choix, et non une obligation, car la présentation inverse circule. L’arrêt Test-Achats de la Cour de justice de l’Union européenne du 1er mars 2011 a bien invalidé la dérogation permettant de différencier les tarifs selon le sexe, mais dans la directive de 2004 relative à l’accès aux biens et services : les régimes professionnels, eux, relèvent de la directive de 2006, dont l’article 9 continue d’autoriser expressément des facteurs actuariels différenciés selon le sexe dans les régimes à cotisations définies 28. Le droit de l’Union permettrait donc de servir aux femmes, à capital égal, une rente mensuelle plus faible au motif qu’elles vivent en moyenne plus longtemps. Un régime obligatoire de sécurité sociale ne peut pas faire cela : la mutualisation du risque de longévité entre les sexes est le principe même de l’assurance sociale, et c’est d’ailleurs ce que le régime des fonctionnaires pratique déjà, sa valeur de service ne distinguant pas les femmes des hommes 9.

Le second est le délai de publication. Le coefficient de conversion applicable à une génération serait arrêté et publié six ans avant son application, comme la Suède le fait pour son âge cible. Un paramètre connu six ans à l’avance cesse d’être une mauvaise surprise et devient une donnée de la décision de partir. La gestion est confiée à la fédération Agirc-Arrco, institution paritaire existante qui gère déjà les comptes de points de l’ensemble des salariés du privé : aucun organisme n’est créé, aucun système d’affiliation nouveau n’est nécessaire. La montée en charge est progressive, le taux plein n’étant atteint qu’au terme de plusieurs années, pour lisser l’effort des employeurs et des salariés.

Conformément à la grille applicable aux réformes de structure, il est précisé qu’aucune fusion ni suppression d’organisme n’est opérée, que les coûts de mise en place (adaptation des systèmes d’information de l’Agirc-Arrco, gestion financière) devront être recensés selon une définition arrêtée avant le lancement, et que les économies de gestion ne sont pas l’objet de la mesure.

Ce que la réforme coûte

La mesure a un coût, et il doit être assumé plutôt que dissimulé. Pour les actifs et les employeurs, elle représente un effort contributif nouveau, à hauteur du taux retenu, pendant toute la montée en charge : c’est le prix de toute constitution de capital, et la raison pour laquelle le taux proposé est faible et le calendrier progressif. Pour l’État, le coût direct est nul en l’absence d’exonération ; si le législateur choisissait d’exonérer la cotisation d’impôt ou de prélèvements, ce choix devrait être chiffré en loi de finances. Les coûts d’adaptation des systèmes d’information et de gestion financière de l’Agirc-Arrco ne sont pas chiffrables à partir des sources de cette fiche et devront l’être avant tout lancement. Aucune économie n’est attendue pour les régimes par répartition, dont les recettes et les paramètres sont inchangés.

Objections prévisibles

« Les générations de transition paieront deux fois : la retraite de leurs aînés par répartition, et leur propre capital. »

C’est l’objection la plus forte contre toute capitalisation, et elle est exacte pour les transitions substitutives, où une part des cotisations de répartition est basculée vers le capital. La mesure proposée l’évite précisément : elle est additionnelle, à taux faible, et ne retire aucune recette à la répartition. Le précédent existe : en 2005, les fonctionnaires ont commencé à cotiser au RAFP en plus de leurs cotisations de pension, sans double peine dénoncée ni crise sociale, parce que l’assiette était limitée et le taux modéré 1011.

« La capitalisation expose les retraites aux krachs boursiers. »

Le risque de marché est réel et doit être traité, pas nié. Trois réponses : l’horizon de placement d’un régime de retraite se compte en décennies, ce qui lisse les cycles ; les règles prudentielles d’un fonds collectif encadrent l’exposition, l’ERAFP ayant traversé la crise de 2008 avec un plafond de 25 % d’actions 26 ; et la pension totale reste très majoritairement assise sur la répartition, l’étage capitalisé n’étant qu’un complément. À l’inverse, la répartition pure expose intégralement les pensions à un risque unique, le risque démographique, dont le rapport du COR de juin 2026 montre qu’il est en train de se matérialiser 1.

« La capitalisation aggrave les inégalités : elle profite à ceux qui peuvent épargner. »

C’est vrai de l’épargne retraite facultative, qui est le système français actuel : seuls ceux qui le peuvent ouvrent un PER. C’est précisément ce que corrige un régime obligatoire et proportionnel au salaire, qui constitue des droits pour tous les salariés, y compris ceux qui n’épargneraient jamais spontanément. L’honnêteté oblige à signaler que des écarts subsistent dans les systèmes mixtes, notamment entre femmes et hommes en Suède 25 : ils appellent des correctifs de droits familiaux, pas l’abandon du complément.

« Si l’intelligence artificielle détruit l’emploi salarié, un régime assis sur les salaires s’effondrera comme la répartition. »

L’objection prouve trop : elle condamnerait d’abord la répartition pure, intégralement assise sur la masse salariale. Les travaux présentés par France Stratégie et l’institut Bruegel identifient justement le financement des retraites des carrières discontinues et du travail indépendant comme l’enjeu de long terme, et concluent qu’à long terme il faut soit cotiser tout au long de la vie, soit épargner pour sa propre retraite 9. Un étage capitalisé diversifie la source du revenu de retraite en l’adossant au capital productif, dont les gains de productivité éventuels de l’IA nourrissent les rendements, alors qu’ils ne nourrissent les cotisations que s’ils passent par les salaires.

« C’est le cheval de Troie de la destruction de la répartition. »

La mesure ne modifie ni l’âge, ni la durée, ni le taux, ni l’assiette d’aucun régime par répartition. Elle reprend l’architecture choisie en 2003 pour les fonctionnaires par un législateur qui n’a pas, en vingt ans, réduit leurs droits par répartition d’un seul point à raison de l’existence du RAFP. L’Allemagne, dont le système par répartition est l’ancêtre du nôtre, fait le même choix d’un complément capitalisé sans démanteler sa répartition 21.

La traduction législative

La numérotation ci-dessous devra être confirmée au regard des textes en vigueur au moment du dépôt, notamment du chapitre Ier du titre II du livre IX du code de la sécurité sociale.

Article 1er

Après l’article L. 921-4 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 921-5 ainsi rédigé :

« Art. L. 921-5. – I. – Il est institué un régime de retraite additionnelle obligatoire, par capitalisation collective et par points, au bénéfice des salariés relevant du régime de retraite complémentaire mentionné à l’article L. 921-4.

« II. – Le régime est financé par une cotisation assise sur la rémunération, répartie à parts égales entre l’employeur et le salarié, dont le taux est fixé par accord national interprofessionnel dans les limites déterminées par décret. À défaut d’accord dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi n° … du …, le taux est fixé par décret.

« III. – La gestion du régime est assurée par la fédération d’institutions de retraite complémentaire mentionnée à l’article L. 921-4, dans le cadre d’une section comptable distincte. Les provisions du régime sont placées dans des conditions et limites prudentielles fixées par décret en Conseil d’État.

« IV. – Les droits sont servis sous forme de rente viagère à compter de la liquidation de la pension du régime général. Lorsque le nombre de points est inférieur à un seuil fixé par le conseil d’administration de la section, la prestation est servie en capital.

« V. – La valeur de service du point est fixée pour chaque génération en fonction de son espérance de vie à l’âge de liquidation. Elle est déterminée à partir de tables de mortalité communes aux femmes et aux hommes.

« VI. – La valeur de service mentionnée au V est arrêtée et rendue publique au plus tard le 31 décembre de la sixième année précédant celle au titre de laquelle elle s’applique. »

Portée : cet article crée l’étage capitalisé pour les salariés du privé en reprenant l’architecture de l’article 76 de la loi du 21 août 2003 : obligation, points, gestion collective, service en rente avec option capital sous seuil. Il confie la gestion à l’Agirc-Arrco, dans une section étanche, sans créer d’organisme.

Le V et le VI, en revanche, ne figurent pas dans le régime des fonctionnaires et constituent l’apport propre du texte. Le V fait porter l’allongement de la durée de vie par la génération qui en bénéficie, plutôt que par les cotisants qui la suivent, et il écarte la différenciation selon le sexe que l’article 9 de la directive 2006/54/CE autoriserait pourtant 28. Le VI garantit que ce paramètre soit connu six ans à l’avance, de sorte qu’il ne puisse être ni découvert au moment de la liquidation, ni ajusté sous la contrainte d’un exercice budgétaire.

Article 2

Le premier alinéa du I de l’article L. 921-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 1er, est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le taux de la cotisation mentionnée au II fait l’objet d’une montée en charge progressive sur une période qui ne peut être inférieure à cinq ans, selon un calendrier fixé par l’accord ou le décret mentionnés au même II. »

Portée : cet article inscrit dans la loi le lissage de l’effort contributif, afin d’écarter tout choc de prélèvement sur les salaires et les coûts salariaux.

Exposé des motifs

Le système de retraite français repose à plus de 95 % sur la répartition, c’est-à-dire sur un prélèvement dont le rendement suit la démographie. Or le rapport du Conseil d’orientation des retraites de juin 2026 établit que le nombre de personnes d’âge actif par personne de plus de 65 ans passera de 2,5 aujourd’hui à environ 1,6 en 2070, et que le déficit du système atteindrait 2,4 points de produit intérieur brut à cet horizon.

La France est pourtant familière de la solution que ses voisins généralisent. Depuis 2005, les fonctionnaires des trois versants cotisent obligatoirement, en application de l’article 76 de la loi du 21 août 2003, à un régime additionnel par capitalisation qui gérait 47,8 milliards d’euros d’actifs à la fin de 2024 et qui n’a soulevé aucune contestation en vingt ans. Les salariés du privé n’ont pas d’équivalent : leur épargne retraite reste facultative, donc inégalement répartie.

Les Pays-Bas couvrent environ 89 % de leurs salariés par des fonds professionnels gérant l’équivalent de deux années de produit intérieur brut. L’Allemagne, dont le régime par répartition est le plus proche du nôtre, a engagé en 2025 et 2026 la construction d’un complément capitalisé pour chaque génération, de l’enfance à la vie active. Aucun de ces pays n’a démantelé sa répartition pour ce faire.

L’article 1er institue, pour les salariés du régime général, un régime additionnel obligatoire par capitalisation collective et par points, financé par une cotisation modeste partagée entre employeur et salarié, dont la gestion est confiée à l’Agirc-Arrco, institution paritaire qui gère déjà la retraite complémentaire de l’ensemble des salariés du privé. L’article 2 impose une montée en charge d’au moins cinq ans.

Le présent projet ne retire rien à la répartition : ni recette, ni droit, ni paramètre. Il ajoute, pour chaque salarié, une seconde source de revenu de retraite, adossée au capital productif et non à la seule masse salariale, et un flux d’épargne longue au service du financement de l’économie. Parce qu’il engage durablement le pacte social, il a vocation, le cas échéant conjointement avec la réforme du pilotage des paramètres, à être soumis au référendum prévu à l’article 11 de la Constitution, dont le champ couvre les réformes relatives à la politique économique et sociale de la nation.

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