Un assuré métropolitain relève de quatre organismes : l’URSSAF, la caisse primaire, la caisse d’allocations familiales et la caisse de retraite. Ce n’est pas le cas partout. Dans quatre départements d’outre-mer, une caisse unique exerce déjà la maladie, la vieillesse et le recouvrement ; la Mutualité sociale agricole exerce les quatre missions pour 5,6 millions de personnes. Mais la comparaison réserve une surprise : la Cour des comptes a établi que la MSA emploie proportionnellement plus d’agents que le régime général sans être plus performante. La fiche en tire une proposition différente de celle qu’on attendait.
Un salarié qui déménage, se marie, tombe malade puis part à la retraite s’adresse successivement à quatre organismes, qui détiennent chacun une partie de son dossier et ne se parlent que par exception. Cette organisation paraît naturelle parce qu’elle est ancienne. Elle n’est pourtant pas la seule que la France pratique : dans quatre départements d’outre-mer, une caisse unique exerce la maladie, les accidents du travail, la vieillesse et le recouvrement des cotisations ; à Saint-Pierre-et-Miquelon, elle exerce en outre la famille ; et la Mutualité sociale agricole, deuxième régime du pays, exerce les quatre missions pour 5,6 millions de personnes. Le guichet unique social n’est donc pas une hypothèse, c’est une pratique française. La fiche a examiné ce qu’elle produit, et le résultat n’est pas celui que l’on attendait.
Le constat
Quatre guichets pour un même assuré
En métropole, l’assuré relève de quatre réseaux distincts, dotés chacun de leur informatique, de leur accueil, de leur direction et de leur conseil. Le fonctionnement de l’ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale représente environ 13,5 milliards d’euros par an, dont près de 60 % de dépenses de personnel 7.
Le guichet unique est déjà pratiqué, à trois échelles différentes
L’article L. 752-4 du code de la sécurité sociale confie aux caisses générales de sécurité sociale, qui couvrent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, un ensemble de compétences réparties en métropole entre trois réseaux 1.
Ces caisses assurent la gestion des risques maladie, maternité, décès et invalidité pour l’ensemble des salariés, ainsi que celle des accidents du travail et des maladies professionnelles. Elles gèrent le risque maladie des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles. Elles gèrent le risque vieillesse des assurés du régime général, des salariés agricoles et des exploitants agricoles. Elles exercent l’action de prévention, l’action sanitaire et sociale, attribuent la complémentaire santé, et exercent les fonctions de recouvrement des cotisations du régime général et de la mutualité sociale agricole 1.
Trois des quatre guichets métropolitains, la caisse primaire, la caisse de retraite et l’URSSAF, sont donc déjà fusionnés dans quatre départements français. Seule la branche famille y conserve un réseau distinct 2.
La caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon va plus loin. Organisme autonome non rattaché à la caisse nationale d’assurance maladie, régi par un décret de 1980 pour son conseil d’administration et son organisation administrative et financière 3, et par des textes régulièrement actualisés dont le dernier, du 29 décembre 2025, porte sur ses modalités de financement 45, elle exerce les quatre missions : maladie, famille, vieillesse et recouvrement. À Mayotte, la caisse de sécurité sociale assure également, parmi ses missions, le recouvrement des cotisations.
D’autres collectivités disposent d’un organisme unique, notamment la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Elles ne sont pas retenues ici comme termes de comparaison, et il faut dire pourquoi : leurs régimes de protection sociale sont définis localement et ne relèvent pas du code de la sécurité sociale. Les prestations, les taux et les conditions d’ouverture y diffèrent, de sorte qu’un écart de coût ne dirait rien de l’organisation.
La comparaison qui contredit l’intuition
Le meilleur terme de comparaison n’est ni outre-mer ni insulaire : c’est la Mutualité sociale agricole, deuxième régime de protection sociale du pays et seul guichet unique de taille métropolitaine. Elle exerce, pour le monde agricole, les quatre missions que le régime général répartit entre quatre réseaux.
La Cour des comptes lui a consacré un rapport public thématique en mai 2020 11. Les chiffres sont les suivants, pour 2018 : 5,6 millions d’affiliés, 28,3 milliards d’euros de prestations versées, 16,3 milliards d’euros de cotisations recouvrées, 15 300 salariés.
Rapportés au régime général, ces volumes donnent la comparaison que la Cour formule ainsi : la Mutualité sociale agricole verse l’équivalent de 7,2 % des prestations et recouvre l’équivalent de 4,3 % des prélèvements, avec environ 10 % de ses effectifs 11.
La conclusion de la Cour est sans ambiguïté : le régime dispose proportionnellement de plus de personnel que le régime général et « ses performances ne sont pas meilleures ». Elle relève que le recouvrement des cotisations sociales constitue le principal point faible de sa gestion et que les délais de paiement des prestations de retraite et des prestations familiales sont souvent trop longs. Elle a formulé douze recommandations 11.
Il faut donc l’écrire sans détour : le seul guichet unique français comparable au régime général coûte plus cher et ne sert pas mieux.
Ce que cette comparaison prouve, et ce qu’elle ne prouve pas
Elle prouve que la fusion des guichets ne produit pas d’économie par elle-même. Une fiche qui promettrait des milliards d’euros et des dizaines de milliers de postes serait démentie par le premier lecteur qui ouvrirait ce rapport.
Elle ne prouve pas que le guichet unique soit en cause, et la raison figure dans le rapport lui-même. La Cour écrit que « le morcellement de l’activité de la MSA en 35 caisses locales et en 92 sites de production contribue à expliquer le niveau de ses effectifs au regard de ceux du régime général et une qualité de gestion souvent insuffisante » 11. Chaque caisse disposait en outre, en moyenne, de sept agences et de près de dix permanences ; chaque département comptait 2,5 agences et 3,6 permanences de la MSA 11.
Un chiffre isole la cause du surcoût. La part des effectifs affectés à l’accueil était comparable à celle du régime général, mais le nombre moyen de visites par agent était environ trois fois et demi moindre à la MSA 11. Ce ne sont donc pas des agents moins productifs, ce sont des guichets trop nombreux pour le public qu’ils reçoivent.
Un troisième élément écarte l’explication par la mollesse gestionnaire : entre 2004 et 2017, les effectifs de la MSA ont baissé d’environ 20 %, contre 12 % pour le régime général 11. Le régime a réduit ses moyens plus vite que celui auquel on le compare, et reste plus coûteux. Le surcoût tient au maillage et à la structure de la population couverte, plus de trois millions de retraités sur 5,6 millions de ressortissants, non au fait qu’un même agent traite la maladie et la retraite.
Un second élément confirme cette lecture. La faiblesse principale relevée par la Cour porte sur le recouvrement, c’est-à-dire sur la mission la plus industrialisable, celle où l’échelle compte le plus. Ce n’est pas la polyvalence qui pèse, c’est la taille.
On peut ajouter une prudence de méthode que la fiche assume. Comparer des effectifs à des euros de prestations est une mesure grossière : une retraite de non-salarié agricole, avec ses carrières mixtes et ses régimes de rattachement multiples, demande plus de travail à liquider qu’une pension de salarié. L’écart réel est donc probablement inférieur à ce que le rapport brut suggère, sans être nul.
Les leviers d’amélioration, tels que la Cour les a identifiés
Le rapport ne se borne pas au constat : il formule douze recommandations, dont cinq intéressent directement la question posée ici 11.
La Cour demande d’abord d’établir le bilan des réorganisations de la production et de réformer en conséquence l’organisation territoriale du réseau. C’est le levier du maillage, celui que les chiffres désignent.
Elle demande ensuite d’accorder une priorité immédiate à l’amélioration du recouvrement des prélèvements sociaux, par une meilleure utilisation de tous les outils disponibles, y compris le recouvrement forcé. C’est la mission où l’échelle compte le plus, et c’est celle où le régime agricole décroche.
Elle demande de réduire les écarts de performance au sein du réseau par un pilotage national resserré et la systématisation de pôles d’appui aux caisses en difficulté. Le problème n’est donc pas seulement l’écart avec le régime général, il est l’écart entre les caisses d’un même régime.
Elle demande de construire des outils robustes permettant de mesurer la charge d’activité et la productivité des caisses, et d’allouer les moyens en conséquence. Le constat qui fonde cette recommandation est sévère : la comptabilité analytique du régime est « jusqu’à récemment très fragile dans sa construction et peu robuste dans ses résultats », de sorte qu’elle ne permet ni l’analyse des coûts par processus, ni « une comparaison précise avec les branches correspondantes du régime général » 11.
Elle demande enfin de rapprocher la MSA des branches du régime général sur le plan opérationnel, s’agissant notamment des résultats à atteindre et des systèmes d’information, dans le cadre d’une convention d’objectifs et de gestion couvrant les mêmes années. Le constat correspondant est le plus utile de tout le rapport pour la présente fiche : aucun projet informatique commun n’a abouti entre la MSA et les branches du régime général, ce dont « il résulte des duplications de moyens », ainsi que des risques sur la traduction informatique des évolutions législatives et le respect de leurs calendriers 11.
Autrement dit, le guichet unique agricole n’a jamais été mené à son terme. Il a réuni les guichets sans réunir les systèmes d’information, ni les implantations, ni les instruments de mesure. C’est cet inachèvement que la proposition ci-dessous cherche à ne pas reproduire.
Ce que la séparation coûte en qualité
L’argument solide en faveur du guichet unique n’est donc pas l’économie de personnel. Il est la qualité du dossier, et il se chiffre.
Dans sa certification des comptes du régime général pour l’exercice 2024, la Cour des comptes a certifié avec réserve les comptes des branches maladie et accidents du travail, vieillesse, autonomie, ainsi que ceux de l’activité de recouvrement. Elle a prononcé une impossibilité de certifier les comptes de la branche famille et de la caisse nationale des allocations familiales, confirmant le refus opposé pour l’exercice 2023 6.
Le montant en cause est considérable. La Cour a constaté fin 2024, pour la seule branche famille, 6,3 milliards d’euros de versements indus et de prestations non versées, soit 8 % du montant des prestations. Elle relève par ailleurs 3,3 milliards d’euros d’erreurs affectant les frais de santé et 0,9 milliard d’impact financier sur la durée de vie des pensions 6.
Ces erreurs ne sont pas majoritairement des fraudes. Ce sont pour une large part des ressources mal connues, des situations familiales non actualisées, des périodes d’activité mal reportées : des informations qu’un autre organisme détenait déjà.
Le coût du contrôle qui tente de les rattraper est lui-même mesurable : le contrôle interne mobilisait en 2024 près de 6 500 équivalents temps plein au sein de la seule caisse nationale d’assurance maladie, soit 9 % de son effectif total, en progression de 5 % en trois ans 6.
Le fichier commun existe, et il est incomplet
La France n’a pas attendu pour créer un fichier partagé. Le répertoire national commun de la protection sociale, prévu par l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale, recense les bénéficiaires des prestations et les organismes qui les servent 8.
Il souffre de deux lacunes constamment relevées. Il ne contient pas d’information durable sur les montants de prestations alloués, ce qui interdit d’avoir une vue d’ensemble de ce que perçoit un même bénéficiaire. Et il ne comporte pas les aides et avantages sociaux accordés par les collectivités territoriales ou par les organismes agissant pour leur compte 10.
Un répertoire qui indique qui perçoit quelque chose, mais pas combien, ne permet ni de détecter un cumul irrégulier, ni de repérer un non-recours.
Le fait qui résume le dossier
La France pratique le guichet unique social depuis des décennies, à trois échelles et sous le même code. Elle dispose d’un rapport de la Cour des comptes qui en mesure les résultats et les trouve décevants. Et ce même rapport indique qu’une comparaison précise avec les branches du régime général n’est pas possible, faute d’une comptabilité analytique fiable. Le pays entretient donc deux organisations parallèles depuis soixante-dix ans sans disposer de l’instrument qui permettrait de les départager.
L’état du droit
Le principe métropolitain
L’organisation du régime général repose sur une séparation par branche : maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse, famille, autonomie, auxquelles s’ajoute l’activité de recouvrement. Chaque branche dispose d’une caisse nationale et d’un réseau d’organismes locaux distincts.
Cette séparation est double. Elle est organique, puisqu’elle sépare les organismes. Elle est aussi financière, puisque les comptes de chaque branche sont retracés séparément dans les lois de financement de la sécurité sociale. Les deux ne se confondent pas, et la distinction commande toute la proposition qui suit.
Les exceptions
L’article L. 752-4 du code de la sécurité sociale confie aux caisses générales de sécurité sociale les compétences énumérées plus haut, dont le recouvrement des cotisations et la gestion du risque vieillesse 1. Les dispositions communes aux caisses générales et aux caisses d’allocations familiales figurent aux articles L. 752-1 à L. 752-3-3, ce qui confirme que la branche famille conserve outre-mer un réseau distinct 2.
La caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon relève de textes propres 345.
La Mutualité sociale agricole, régie par le code rural et de la pêche maritime, exerce pour les professions agricoles les quatre missions dans un organisme unique 11.
Le guichet unique n’est donc pas une dérogation exotique au droit de la sécurité sociale : c’est l’une de ses deux organisations reconnues.
Le partage de l’information
L’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale institue le répertoire national commun de la protection sociale 8.
Un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales a été déposé au Sénat le 14 octobre 2025. Il ouvre aux organismes de protection sociale l’accès à des bases patrimoniales de l’administration fiscale, crée une dérogation au secret fiscal au profit du registre national des entreprises, renforce les échanges entre l’assurance maladie et les complémentaires santé, et permet aux caisses de mandater l’une d’entre elles pour déposer une plainte unique. L’étude d’impact indique qu’en 2024 les organismes de sécurité sociale ont engagé environ 12 000 actions pénales et adressé 6 000 signalements au procureur, dont 2 350 plaintes des caisses primaires pour un préjudice allégué de 200 millions d’euros et 3 361 poursuites engagées par les caisses d’allocations familiales 9.
Ce texte constitue le véhicule naturel du volet informationnel de la présente fiche.
Le point de blocage
Il n’est ni juridique ni technique, puisque le modèle existe et fonctionne sous le même code.
Il tient à ce que la séparation organique est vécue comme la conséquence nécessaire de la séparation financière des branches. Elle ne l’est pas : les caisses générales de sécurité sociale et la Mutualité sociale agricole exercent plusieurs métiers sans que les comptes des branches cessent d’être distincts.
Ce qui se fait ailleurs
La fiche ne retient aucun exemple étranger, et ce n’est pas par défaut de recherche.
Les comparaisons internationales en matière d’organisation de la sécurité sociale butent sur le fait que le périmètre des risques couverts, le mode de financement et la répartition entre l’État et les organismes paritaires diffèrent trop pour qu’une structure isolée soit transposable. Un institut unique dans un pays à financement fiscal ne dit rien de ce que produirait une caisse unique dans un système contributif.
Les précédents retenus sont internes, et ils sont supérieurs à tout exemple étranger pour une raison simple : les caisses générales de sécurité sociale et la Mutualité sociale agricole appliquent le même code de la sécurité sociale, ou un code qui en reprend les règles, la même jurisprudence et le même cadre conventionnel que les organismes métropolitains. La comparaison porte donc sur la seule variable qui intéresse la fiche, l’organisation. Aucune comparaison internationale n’offre cette propriété, et c’est ce qui rend le verdict de la Cour des comptes sur la Mutualité sociale agricole si utile : il est défavorable, et il est pertinent.
La proposition
La comparaison commande la proposition, et elle en écarte d’emblée une version. Il ne s’agit pas de fusionner les caisses en annonçant des économies, puisque le seul précédent de taille comparable démontre l’inverse. Il s’agit de fusionner le dossier, et de ne fusionner les organismes que si la fusion des réseaux et des systèmes d’information l’accompagne.
Premier geste, un dossier social unique et opposable. Le répertoire national commun de la protection sociale est complété par les montants des prestations versées et par les aides accordées par les collectivités territoriales ou pour leur compte.
Une information qui y figure ne peut plus être demandée à l’assuré par un organisme qui y a accès, et l’organisme qui l’a inscrite répond de son exactitude.
C’est la mesure qui agit sur les 6,3 milliards d’euros d’erreurs de la branche famille, elle ne suppose aucune réorganisation, et elle produit son effet même si les deux autres ne sont pas engagées. La fiche la place en premier pour cette raison.
Deuxième geste, une caisse unique par département, à une condition expresse. Les compétences de la caisse primaire d’assurance maladie, de la caisse d’allocations familiales, de la caisse d’assurance retraite et de l’union de recouvrement sont exercées, dans chaque département, par un organisme unique, sur le modèle de l’article L. 752-4.
La condition est celle que la Mutualité sociale agricole n’a pas remplie : la fusion juridique n’est autorisée que si elle s’accompagne d’un système d’information commun et d’un schéma de réseau unique. Une fusion qui superposerait quatre informatiques et maintiendrait quatre implantations par bassin de vie reproduirait exactement le surcoût que la Cour des comptes a mesuré, celle-ci relevant qu’aucun projet informatique commun n’a abouti entre le régime agricole et les branches du régime général et qu’il en résulte des duplications de moyens 11.
Les branches, elles, ne fusionnent pas. Les caisses nationales subsistent, les comptes de chaque branche demeurent retracés séparément, les règles de prestation ne sont pas modifiées, et aucun transfert de financement d’une branche à l’autre n’est autorisé.
Troisième geste, expérimenter et publier la comparaison. La fusion est engagée dans trois départements volontaires pour trois ans. Une évaluation publique compare, avant et après, le coût de gestion par assuré, le délai de traitement, le taux d’erreur et le taux de non-recours, en prenant pour termes de comparaison les caisses générales de sécurité sociale et la Mutualité sociale agricole. La généralisation intervient au terme de l’expérimentation, sauf décision motivée rendue publique.
Cette évaluation n’est pas une idée de la fiche : c’est la sixième recommandation de la Cour des comptes, étendue au régime général. La Cour demande des outils robustes de mesure de la charge d’activité et de la productivité, et constate que l’état actuel de la comptabilité analytique interdit « une comparaison précise avec les branches correspondantes du régime général » 11. La France entretient trois organisations parallèles et ne s’est jamais dotée de l’instrument qui permettrait de les comparer.
Le lien avec le versement des aides, et pourquoi il n’est pas nécessaire
Ce site propose par ailleurs de confier à la direction générale des finances publiques le versement de toutes les aides publiques. Les deux réformes se complètent mais ne dépendent pas l’une de l’autre, et il faut le dire pour que chacune puisse être jugée seule.
La présente fiche porte sur l’instruction des droits : qui reçoit l’assuré, qui détient son dossier, qui décide. L’autre porte sur le paiement : qui exécute le virement. On peut fusionner les caisses sans changer de payeur, et changer de payeur sans fusionner les caisses.
Conduites ensemble, elles produiraient davantage que leur somme, puisque le dossier unique alimenterait directement le payeur unique. Mais aucune n’est la condition de l’autre, et présenter l’une comme un préalable reviendrait à les faire échouer ensemble.
Ce que la réforme coûte
Aucune économie n’est annoncée, et le rapport de la Cour des comptes sur la Mutualité sociale agricole interdit d’en promettre une.
Le premier geste a un coût faible et un effet rapide : compléter un répertoire existant par des montants que les organismes détiennent déjà relève de l’échange de données, non de la collecte.
Le deuxième a un coût élevé et différé. Les fusions d’organismes publics coûtent avant de rapporter : convergence des systèmes d’information, harmonisation des conventions collectives, doublons transitoires, accompagnement des personnels. Ce site a déjà documenté ce mécanisme à propos du réseau de l’assurance maladie. Les réductions d’effectifs, si elles interviennent, se feront par les départs en retraite, ce qui étale le gain sur une décennie.
Un risque doit être nommé. Une fusion mal conduite dégrade le service pendant plusieurs années, et ce sont les assurés les plus fragiles qui en paient le prix, parce que ce sont eux qui ont le plus besoin d’un interlocuteur. C’est la raison de l’expérimentation préalable et de la condition posée sur le système d’information.
Objections prévisibles
« La Mutualité sociale agricole prouve que le guichet unique coûte plus cher. »
C’est l’objection la plus sérieuse et la fiche la reprend à son compte plutôt que de l’esquiver : avec environ 10 % des effectifs du régime général, ce régime verse 7,2 % des prestations et recouvre 4,3 % des prélèvements, et la Cour des comptes conclut que ses performances ne sont pas meilleures. Mais la même Cour impute ce niveau d’effectifs au morcellement en 35 caisses et 92 sites de production, relève que le nombre de visites par agent d’accueil y est environ trois fois et demi moindre qu’au régime général, et situe la faiblesse principale dans le recouvrement, c’est-à-dire dans la mission où l’échelle compte le plus. Elle relève enfin qu’aucun projet informatique commun n’a abouti avec les branches du régime général, d’où des duplications de moyens. C’est pourquoi la proposition conditionne expressément la fusion juridique à la fusion du réseau et des systèmes d’information, et ne promet aucune économie.
« Fusionner les caisses, c’est fusionner les branches et rompre la séparation financière. »
Le droit en vigueur écarte l’objection. Les caisses générales de sécurité sociale exercent la maladie, les accidents du travail, la vieillesse et le recouvrement dans un même organisme sans que les comptes des branches cessent d’être distincts ni que les lois de financement en soient affectées. La séparation organique et la séparation financière sont deux choses différentes, et l’outre-mer comme le monde agricole le démontrent depuis des décennies.
« Le précédent d’outre-mer n’est pas transposable, ce sont de petits territoires. »
L’objection vaut pour Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la population est sans commune mesure avec celle d’un département métropolitain, et la fiche ne s’appuie pas sur lui pour la généralisation. Elle ne vaut ni pour les caisses générales, qui couvrent quatre départements entiers, ni pour la Mutualité sociale agricole et ses 5,6 millions d’affiliés.
« Un dossier social unique, c’est un fichier de surveillance des allocataires. »
Le répertoire existe depuis près de vingt ans et la mesure proposée n’en étend pas la population : elle en complète le contenu. Les finalités, les durées de conservation, les droits d’accès et le contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés s’appliquent inchangés. Il faut ajouter que l’incomplétude actuelle a un coût symétrique rarement relevé : un répertoire qui ne connaît pas les montants ne permet pas davantage de détecter un non-recours qu’un cumul irrégulier.
« Cela ne réduira pas la fraude. »
Probablement pas beaucoup, et la fiche ne le promet pas. La fraude organisée utilise des identités et des situations construites pour résister au croisement. Ce que le dossier unique réduit, c’est l’erreur : les 6,3 milliards d’euros de versements indus et de prestations non versées constatés dans la seule branche famille portent très majoritairement sur des informations qu’un autre organisme détenait déjà. C’est un objectif moins spectaculaire et d’un montant plus élevé.
La traduction législative
Exposé des motifs
Un assuré métropolitain relève de quatre organismes distincts pour un même parcours de vie. Cette organisation n’est pas la seule que la France pratique.
L’article L. 752-4 du code de la sécurité sociale confie aux caisses générales de sécurité sociale, qui couvrent la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion, la gestion des risques maladie, maternité, décès et invalidité, celle des accidents du travail et des maladies professionnelles, celle du risque vieillesse, l’action de prévention, l’action sanitaire et sociale, l’attribution de la complémentaire santé et les fonctions de recouvrement des cotisations. La caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon y ajoute la branche famille. La Mutualité sociale agricole exerce les quatre missions pour 5,6 millions d’affiliés.
Ces précédents ont été évalués, et le résultat doit être exposé avant toute proposition. Dans son rapport public thématique de mai 2020, la Cour des comptes a établi que la Mutualité sociale agricole verse l’équivalent de 7,2 % des prestations du régime général et recouvre l’équivalent de 4,3 % de ses prélèvements avec environ 10 % de ses effectifs, et que ses performances ne sont pas meilleures. Elle situe la faiblesse principale dans le recouvrement et relève des délais de paiement trop longs en retraite et en prestations familiales.
Le guichet unique ne produit donc pas d’économie par lui-même. La Cour décrit toutefois un réseau de plus de quatre-vingt-dix sites de production pour 5,6 millions d’affiliés, hérité de 84 caisses ramenées à 35 en 2010 : le surcoût tient au maillage et à l’échelle, non à la polyvalence.
Le gain à attendre est ailleurs, et il est chiffré. Pour l’exercice 2024, la Cour des comptes a prononcé une impossibilité de certifier les comptes de la branche famille et de sa caisse nationale, confirmant le refus opposé en 2023, et constaté 6,3 milliards d’euros de versements indus et de prestations non versées, soit 8 % du montant des prestations, auxquels s’ajoutent 3,3 milliards d’erreurs sur les frais de santé et 0,9 milliard sur les pensions. Ces erreurs portent très majoritairement sur des informations qu’un autre organisme détenait déjà. Le répertoire national commun de la protection sociale, créé pour y remédier, ne comporte ni les montants des prestations versées, ni les aides des collectivités territoriales.
Les trois articles proposés tirent les conséquences de ce constat, dans cet ordre. Le premier complète le répertoire par les montants et par les aides locales et interdit de redemander à l’assuré une information qui y figure ; il ne suppose aucune réorganisation et produit son effet seul. Le deuxième institue l’organisme unique départemental, en subordonnant expressément sa création à un système d’information commun et à un schéma unique d’implantation, et en préservant la comptabilité distincte des branches. Le troisième organise une expérimentation de trois ans assortie d’une évaluation publiée comparant le modèle métropolitain aux caisses générales et à la Mutualité sociale agricole.
Aucune de ces dispositions ne modifie un droit, ne supprime une prestation ni ne transfère une ressource d’une branche à une autre. Elles proposent de rendre comparable ce que la France pratique depuis des décennies sans l’avoir jamais comparé.
Article 1er
L’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale est complété par les alinéas suivants :
« Le répertoire comporte, pour chaque prestation, son montant et sa période de versement.
« Il comporte également les aides et avantages sociaux accordés par les collectivités territoriales ou par les organismes agissant pour leur compte, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État.
« Une information figurant au répertoire ne peut être demandée à l’assuré par un organisme habilité à y accéder. L’organisme qui a inscrit l’information répond de son exactitude. »
Portée : le premier alinéa comble la lacune décisive. Un répertoire qui indique qu’une prestation est versée, sans en indiquer le montant, ne permet ni de constater un cumul irrégulier ni de repérer un non-recours. Le dernier alinéa est ce qui transforme un fichier en simplification : sans interdiction de redemander, l’assuré continuerait de fournir les mêmes pièces à quatre guichets. C’est le seul article dont l’effet ne dépend d’aucune réorganisation.
Article 2
Il est inséré, dans le même code, un article ainsi rédigé :
« I. – Dans chaque département, un organisme unique exerce les compétences dévolues à la caisse primaire d’assurance maladie, à la caisse d’allocations familiales, à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail et à l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales.
« II. – La création de cet organisme est subordonnée à l’adoption d’un système d’information commun aux compétences mentionnées au I et d’un schéma unique d’implantation de ses sites et points d’accueil.
« III. – La création de cet organisme n’emporte ni modification des règles d’attribution et de calcul des prestations, ni modification de la répartition des charges et des produits entre les branches. Les opérations afférentes à chaque branche font l’objet d’une comptabilité distincte. Aucun transfert de ressources entre branches ne peut résulter de l’application du présent article.
« IV. – Les caisses nationales conservent leurs attributions, notamment le pilotage de leur réseau, la définition des règles de liquidation et la conclusion des conventions d’objectifs et de gestion. »
Portée : le II est l’apport propre de cette fiche et il est tiré d’un échec constaté. La Mutualité sociale agricole a fusionné les guichets sans réduire son réseau, sans unifier son informatique avec celle du régime général et sans se doter des instruments de mesure correspondants ; la Cour des comptes a chiffré ce que cela coûte et en a fait trois de ses douze recommandations. Une fusion qui superposerait quatre informatiques et maintiendrait quatre implantations par bassin de vie reproduirait ce résultat. Le III est ce qui rend l’article acceptable : sans lui, la fusion des organismes serait lue comme la disparition de la règle interdisant de financer une prestation avec les cotisations d’un autre risque.
Article 3
Il est inséré, dans le même code, un article ainsi rédigé :
« I. – À titre expérimental et pour une durée de trois ans, l’organisme unique prévu à l’article précédent est institué dans trois départements dont la liste est fixée par décret, après accord des conseils des organismes concernés.
« II. – Six mois avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement publie une évaluation comparant, avant et après la fusion, le coût de gestion rapporté au nombre d’assurés, les délais de traitement, le taux d’erreur constaté sur les prestations et le taux de non-recours. L’évaluation prend pour termes de comparaison les caisses générales de sécurité sociale mentionnées à l’article L. 752-4 et les caisses de mutualité sociale agricole.
« III. – Le dispositif est généralisé au terme de l’expérimentation, sauf décision contraire du Gouvernement, motivée au regard de l’évaluation et rendue publique. »
Portée : le II impose la comparaison qui manque au débat français depuis quarante ans. Le pays entretient trois organisations parallèles, dont l’une a été jugée moins performante par la Cour des comptes, sans jamais publier la mesure qui permettrait de trancher. Le III inverse la charge de la décision : une expérimentation qui doit être confirmée pour se poursuivre s’éteint par inertie, une expérimentation qui se généralise sauf décision motivée oblige à assumer l’abandon.
Sources
- 1. Code de la sécurité sociale, article L. 752-4 : rôle des caisses générales de sécurité sociale, comprenant la gestion des risques maladie, maternité, décès et invalidité pour l’ensemble des salariés, celle des accidents du travail et des maladies professionnelles, la gestion des risques maladie et maternité des travailleurs indépendants et des exploitants agricoles, la gestion du risque vieillesse des assurés du régime général et des salariés et exploitants agricoles, l’action de prévention, l’action sanitaire et sociale, les fonctions de recouvrement des cotisations du régime général et de la mutualité sociale agricole, et l’attribution de la protection complémentaire en matière de santé. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000044629703 ↩
- 2. Code de la sécurité sociale, section relative aux caisses générales de sécurité sociale, articles L. 752-4 à L. 752-6, et dispositions communes aux caisses générales et aux caisses d’allocations familiales, articles L. 752-1 à L. 752-3-3. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006073189/LEGISCTA000006172792/ ↩
- 3. Décret n° 80-241 du 3 avril 1980 relatif au conseil d’administration et à l’organisation administrative et financière de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000328895 ↩
- 4. Décret n° 2022-1448 du 31 octobre 2022 relatif à la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/texte_jo/JORFTEXT000046583216 ↩
- 5. Décret n° 2025-1396 du 29 décembre 2025 relatif aux modalités de financement de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon et abrogeant le décret n° 85-1113 du 15 octobre 1985. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000053202457 ↩
- 6. Cour des comptes, certification des comptes du régime général de sécurité sociale et du conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, exercice 2024 : certification avec réserve des branches maladie et accidents du travail, vieillesse, autonomie et de l’activité de recouvrement ; impossibilité de certifier les comptes de la branche famille et de la caisse nationale des allocations familiales, confirmant le refus opposé pour l’exercice 2023 ; 6,3 milliards d’euros de versements indus et de prestations non versées constatés fin 2024, soit 8 % du montant des prestations ; 3,3 milliards d’euros d’erreurs affectant les frais de santé ; 0,9 milliard d’impact financier sur la durée de vie des pensions ; près de 6 500 équivalents temps plein consacrés au contrôle interne au sein de la caisse nationale d’assurance maladie, soit 9 % de son effectif, en hausse de 5 % en trois ans. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/certification-des-comptes-du-regime-general-de-securite-sociale-et-du-cpsti-exercice ↩
- 7. Sécurité sociale, dossier « Quels sont les coûts de gestion de la Sécurité sociale ? » : environ 13,5 milliards d’euros par an consacrés au fonctionnement de l’ensemble des régimes obligatoires, dont environ 60 % de dépenses de personnel et 40 % de dépenses de fonctionnement courant. https://www.securite-sociale.fr/dossiers/quels-sont-les-couts-de-gestion-de-la-securite-sociale ↩
- 8. Sécurité sociale, présentation du répertoire national commun de la protection sociale institué par l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale. https://www.securite-sociale.fr/la-secu-en-detail/gestion-financement-et-performance/rncps ↩
- 9. Sénat, étude d’impact du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, texte n° 24 (2025-2026) déposé le 14 octobre 2025 : accès des organismes de protection sociale à des bases patrimoniales de l’administration fiscale, dérogation au secret fiscal au profit du registre national des entreprises, renforcement des échanges entre l’assurance maladie et les complémentaires santé, plainte unique déposée par un organisme mandaté ; environ 12 000 actions pénales engagées par les organismes de sécurité sociale en 2024, 6 000 signalements au procureur, 2 350 plaintes des caisses primaires pour un préjudice allégué de 200 millions d’euros, 3 361 poursuites engagées par les caisses d’allocations familiales. https://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl25-024-ei/pjl25-024-ei.html ↩
- 10. Sénat, rapport sur la proposition de loi tendant à appliquer vingt-quatre mesures urgentes pour lutter contre les fraudes sociales : limites du répertoire national commun de la protection sociale, qui ne contient pas d’information durable sur les montants de prestations alloués ni sur les aides et avantages sociaux accordés par les collectivités territoriales ou par les organismes agissant pour leur compte. https://www.senat.fr/rap/l20-413/l20-4134.html ↩
- 11. Cour des comptes, rapport public thématique « La Mutualité sociale agricole », mai 2020 : 5,6 millions d’affiliés, 28,3 milliards d’euros de prestations versées et 16,3 milliards d’euros de cotisations recouvrées en 2018, 15 300 salariés ; le régime verse l’équivalent de 7,2 % des prestations du régime général et recouvre l’équivalent de 4,3 % de ses prélèvements avec environ 10 % de ses effectifs ; il dispose proportionnellement de plus de personnel et ses performances ne sont pas meilleures ; le recouvrement des cotisations constitue le principal point faible de sa gestion et les délais de paiement des prestations de retraite et des prestations familiales sont souvent trop longs ; morcellement de l’activité en 35 caisses locales, issues des fusions de 2010 qui en comptaient 84, et en 92 sites de production, qui contribue à expliquer le niveau des effectifs et une qualité de gestion souvent insuffisante ; en moyenne sept agences et près de dix permanences par caisse, 2,5 agences et 3,6 permanences par département ; part des effectifs d’accueil comparable à celle du régime général mais nombre moyen de visites par agent environ trois fois et demi moindre ; effectifs réduits d’environ 20 % entre 2004 et 2017 contre 12 % pour le régime général ; comptabilité analytique très fragile ne permettant pas une comparaison précise avec les branches correspondantes du régime général ; aucun projet informatique commun abouti avec les branches du régime général, d’où des duplications de moyens ; douze recommandations, dont réformer l’organisation territoriale, accorder une priorité immédiate au recouvrement, réduire les écarts de performance au sein du réseau, construire des outils de mesure de la charge d’activité et de la productivité, et rapprocher la MSA des branches du régime général sur les résultats et les systèmes d’information. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-mutualite-sociale-agricole-msa ↩
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