Les aides sociales sont aujourd’hui versées par des chaînes de paiement distinctes : caisses d’allocations familiales, caisses de mutualité sociale agricole, France Travail, départements, centres communaux d’action sociale, administration fiscale pour les crédits d’impôt. Un même ménage peut recevoir plusieurs virements sur plusieurs calendriers, sans qu’aucun payeur ne connaisse le total. Cette fiche propose de confier l’ensemble de ces versements au Trésor public, l’organisme compétent conservant le calcul du droit et le financeur conservant la décision et la charge. Elle borne strictement la compensation avec les dettes, que le droit interdit sur les prestations insaisissables.
Un ménage modeste peut recevoir, le même mois, une prestation familiale versée par sa caisse d’allocations familiales, une allocation versée par France Travail, une aide versée par son centre communal d’action sociale et un crédit d’impôt versé par l’administration fiscale. Quatre virements, quatre calendriers, quatre chaînes de liquidation, et aucun des quatre payeurs ne connaît le total. Cette fiche propose de n’en garder qu’un. Le calcul du droit reste où se trouve la compétence ; seul le paiement est unifié.
Le constat
La dispersion des payeurs est la règle. Les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole versent les prestations familiales et, pour le compte des départements, le revenu de solidarité active 12. France Travail verse les allocations de chômage et l’allocation de solidarité spécifique 3. Les collectivités et leurs centres d’action sociale versent leurs aides facultatives, dont le montant consolidé n’est connu d’aucune administration : « à la question du montant des aides et actions sociales extralégales ou facultatives en France, non seulement la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, mais également l’Inspection générale des finances n’en savent toujours rien sur le plan consolidé », quelques données partielles permettant de l’estimer à près de 11 milliards d’euros 4. L’administration fiscale, enfin, verse des crédits d’impôt restituables, y compris à des foyers non imposables.
Cette dispersion produit trois effets. Elle empêche de connaître ce qu’un ménage perçoit au total, et donc de calculer correctement les aides différentielles, dont le montant dépend précisément de ce qui est perçu par ailleurs. Une mission conjointe de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des finances relève à cet égard que « les aides extralégales des départements et des centres communaux d’action sociale sont souvent mal articulées entre elles et avec les aides sociales régies par la loi et le règlement » 5, et qu’à propos du plus grand centre d’action sociale de France « son offre est pour partie subsidiaire aux aides légales, et pour partie majorante » 4, sans que la proportion en soit mesurable.
Elle fragmente ensuite la récupération des sommes indûment versées : chaque organisme récupère ses propres indus sur ses propres versements, un indu constaté dans un régime ne pouvant être recouvré sur les sommes versées par un autre.
Elle impose enfin au bénéficiaire de suivre plusieurs versements dont il ne dispose d’aucune vue d’ensemble.
L’État, la sécurité sociale et les collectivités versent de l’argent aux mêmes ménages, chacun avec sa propre trésorerie, son propre calendrier et sa propre comptabilité, et aucun ne peut dire ce que le ménage a reçu.
L’état du droit
Trois éléments du droit en vigueur rendent la mesure praticable, et un quatrième en borne strictement la portée.
Premièrement, l’administration fiscale verse déjà de l’argent aux ménages, y compris à ceux qui ne paient pas d’impôt. La prime pour l’emploi, instituée en 2001 et codifiée à l’article 200 sexies du code général des impôts, « fonctionnait comme un crédit d’impôt venant en déduction de l’impôt sur le revenu, les personnes non imposables qui travaillaient pouvant en bénéficier, la prime leur étant alors versée directement par chèque ou virement du Trésor public » 6. Le mécanisme du versement par le Trésor à des non-imposables n’est donc pas à créer.
Deuxièmement, la dissociation entre la décision et le financement d’une prestation d’une part, sa liquidation et son paiement d’autre part, est déjà pratiquée à grande échelle. « Les caisses d’allocations familiales et de mutualité sociale agricole reçoivent, enregistrent et instruisent les demandes, procèdent au calcul des droits et effectuent le versement du revenu de solidarité active pour le compte du département » 12, selon des conventions de gestion prévoyant que « le paiement des prestations est assuré, pour le compte du département, par la caisse, qui mobilise à cet effet la trésorerie de la sécurité sociale », puis que la caisse « transmet chaque mois au département une demande d’acompte récapitulant l’ensemble des opérations constatées le mois précédent » 7.
Troisièmement, le couplage entre la chaîne fiscale et une chaîne de paiement tierce fonctionne déjà : dans le dispositif d’avance immédiate de crédit d’impôt, l’URSSAF exécute le paiement tandis que « les conditions d’éligibilité sont vérifiées et validées par l’administration fiscale » 8.
Quatrièmement, et c’est la limite décisive, les prestations sociales sont protégées contre la saisie et la compensation. L’article L. 262-48 du code de l’action sociale et des familles prévoit que « le revenu de solidarité active ne peut faire l’objet d’aucune saisie, cession ou compensation, à l’exception des retenues effectuées pour récupérer des indus de revenu de solidarité active, la même protection s’appliquant à la prime d’activité et à l’allocation aux adultes handicapées » 9. L’administration fiscale elle-même publie la liste des prestations insaisissables par voie de saisie administrative à tiers détenteur, qui comprend notamment « le revenu de solidarité active sauf pour le recouvrement des indus, l’allocation de solidarité spécifique sauf pour le recouvrement des sommes indûment versées, et les allocations familiales sauf pour le recouvrement des sommes indûment versées et pour le recouvrement des créances de nature alimentaire » 10. S’y ajoute un plancher général : « le montant du solde bancaire insaisissable est égal au montant forfaitaire mensuel du revenu de solidarité active pour une personne seule, soit 651,69 euros à compter du 1er avril 2026, et ce minimum protecteur s’applique même si la saisie a lieu à la suite du non-paiement d’une pension alimentaire ou de dettes fiscales » 11.
Le point de blocage n’est donc pas la capacité du Trésor public à payer, ni la légalité de la dissociation entre financeur et payeur, qui sont acquises. Il est que rien n’organise aujourd’hui l’unification, chaque financeur ayant conservé sa propre chaîne.
Une proposition distincte traite d’un problème de même nature dans l’assurance maladie : le rattachement du dossier à une caisse déterminée, et l’interruption de service qu’il provoque à chaque changement de situation.
Ce qui se fait ailleurs
Le Danemark a fait exactement cela, et son expérience est la plus directement transposable qui soit.
Udbetaling Danmark a été créée en 2012 pour unifier le versement des prestations sociales, avec un objectif triple : rationaliser l’administration, garantir un traitement uniforme des dossiers et sécuriser les droits des bénéficiaires. Sa particularité correspond au point central de la présente proposition : elle paie sans décider de la politique sociale, la gestion opérationnelle étant confiée à l’organisme national de retraite complémentaire, l’ATP 12.
Le transfert s’est fait par vagues, ce qui est instructif pour le calendrier. Entre le 1er octobre 2012 et le 1er mars 2013, cinq domaines jusque-là gérés par les communes lui ont été confiés : prestations familiales, indemnités de maternité et de paternité, pension d’État, pension d’invalidité et allocation logement. Cinq domaines supplémentaires ont suivi le 1er mai 2015, dont l’allocation de retrait du marché du travail et les tâches internationales d’assurance maladie, carte européenne comprise 12.
Deux réserves doivent être versées au dossier, car elles portent sur ce qui peut mal tourner.
La première est que l’opération a fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes danoise sur les conditions mêmes de sa mise en place 13. Un transfert de cette ampleur ne se déroule pas sans difficulté, et l’expérience danoise doit être exploitée pour ses écueils autant que pour son principe.
La seconde est plus sérieuse et commande une garantie explicite dans le texte français. La centralisation du paiement s’est accompagnée, au Danemark, de la constitution d’un ensemble de données personnelles d’une ampleur considérable, utilisé notamment à des fins de détection de fraude, ce que des travaux critiques ont documenté 14. Payer pour le compte de tous les financeurs suppose en effet de recevoir de chacun d’eux les données nécessaires au paiement, et de rien d’autre. C’est la raison pour laquelle la traduction législative proposée plus loin borne expressément les données transmises au payeur et interdit leur rapprochement à d’autres fins.
Transposabilité : ce qui est repris du Danemark est la dissociation du décideur et du payeur, et le transfert par vagues plutôt que d’un bloc. Ce qui n’est pas repris est le rattachement à un organisme de retraite, la France disposant avec le Trésor public d’un payeur d’État qui verse déjà des prestations pour le compte de tiers. Ce qui doit être évité est la dérive documentée en matière de données.
Les précédents pertinents sont internes et massifs. Le versement du revenu de solidarité active pour le compte des départements représente environ 12 milliards d’euros par an et démontre qu’un financeur peut décider et payer par la main d’un autre. La prime pour l’emploi, qui a concerné jusqu’à 6,3 millions de bénéficiaires, démontre que le Trésor public peut verser une aide de masse à des ménages non imposables. L’avance immédiate de crédit d’impôt démontre que la chaîne fiscale et une chaîne de paiement sociale peuvent fonctionner en temps réel dans un même processus.
La proposition
Confier au Trésor public le paiement de l’ensemble des aides sociales versées en argent à leurs bénéficiaires, quel qu’en soit le financeur : prestations familiales, minima sociaux, allocations de solidarité, aides facultatives des collectivités et de leurs centres d’action sociale.
Quatre principes en délimitent la portée.
Le calcul du droit ne bouge pas. L’organisme aujourd’hui compétent continue d’instruire la demande et de liquider le droit, avec l’expertise qui est la sienne, notamment sur la composition du foyer et la situation sociale. Le Trésor public ne décide de rien : il exécute.
Le financeur ne bouge pas. L’État, la sécurité sociale, le département ou la commune conservent la décision d’accorder et la charge financière, et remboursent le Trésor selon le mécanisme d’acompte mensuel déjà en vigueur pour le revenu de solidarité active.
Le bénéficiaire reçoit un virement unique et dispose d’un relevé unique de toutes les sommes perçues, quelle qu’en soit l’origine.
La compensation avec les dettes est strictement bornée, et c’est le point le plus important de la proposition. Le payeur unique peut retenir sur les versements les sommes indûment perçues au titre de n’importe quelle aide sociale, tous financeurs confondus, ce que le droit autorise déjà régime par régime mais que la dispersion des payeurs rend aujourd’hui impraticable. Il peut également procéder aux retenues déjà admises au titre des créances de nature alimentaire. En revanche, aucune compensation n’est ouverte avec les amendes, les dettes fiscales ou les créances de droit commun sur les prestations que la loi déclare insaisissables, dont le régime demeure entièrement inchangé, et le montant du solde bancaire insaisissable demeure en tout état de cause garanti.
Ce que la réforme ne coûte pas
Elle ne crée aucun organisme, ne modifie aucun barème, aucune condition d’attribution et aucune compétence. Elle supprime des chaînes de paiement redondantes.
Ce que la réforme coûte
Un coût de transition informatique, non chiffrable à partir des sources de cette fiche, et un transfert de charge de gestion vers la direction générale des finances publiques, dont les conventions de gestion existantes montrent qu’il peut être soit assumé sans contrepartie, soit facturé au financeur.
Objections prévisibles
« Pourquoi ne pas compenser les aides avec les amendes impayées, les dettes fiscales et les arriérés ? C’est la mesure de bon sens qu’appelle un payeur unique. »
C’est la question que la mesure soulève immédiatement, et la réponse est un obstacle de droit, non un scrupule. Le législateur a rendu les minima sociaux incessibles et insaisissables, précisément pour qu’ils ne puissent pas être absorbés par des dettes : le revenu de solidarité active ne peut faire l’objet d’aucune saisie, cession ou compensation, sauf pour ses propres indus, et la protection s’étend à la prime d’activité, à l’allocation aux adultes handicapées, à l’allocation de solidarité spécifique et aux allocations familiales. Le droit garantit en outre un plancher, le solde bancaire insaisissable, opposable même au Trésor public et même pour une dette fiscale. Une aide de subsistance saisie pour payer une amende cesse d’être une aide de subsistance. La proposition retient donc la seule compensation que le droit admet déjà et que la dispersion actuelle rend inefficace : celle des indus sociaux, aujourd’hui récupérables uniquement par l’organisme qui les a constatés, sur les seuls versements qu’il effectue lui-même.
« Le Trésor public n’a aucune compétence en matière sociale : il ne sait pas apprécier une situation familiale ni accompagner une personne en difficulté. »
C’est exact, et c’est pourquoi la proposition ne lui transfère ni le calcul du droit, ni l’accueil, ni l’accompagnement. Les caisses conservent l’instruction, l’appréciation des situations et la relation avec l’usager. Le Trésor public exerce le métier qui est le sien : payer.
« Faire payer les aides communales par l’État revient à déposséder les collectivités. »
Le précédent du revenu de solidarité active dit le contraire : les départements décident et financent une prestation qu’ils ne versent pas, et nul n’a soutenu que cette organisation portait atteinte à leur libre administration. Ne sont transférés ni la décision, ni les critères, ni le montant, ni la charge financière.
« Un payeur unique connaîtra tout de chacun, ce qui pose une question de proportionnalité au regard de la protection des données. »
L’objection est sérieuse et commande la rédaction : les finalités doivent être limitativement énumérées, les données strictement nécessaires au paiement, et l’accès du bénéficiaire à ses propres données garanti. Il faut toutefois observer que l’administration fiscale connaît déjà, par le prélèvement à la source, les revenus et les coordonnées bancaires de la quasi-totalité des ménages, et que la mesure ne lui donne pas accès aux motifs de la décision d’attribution, qui restent chez l’organisme instructeur.
« Les centres d’action sociale versent parfois dans l’urgence, en quelques heures. »
La collectivité conserve la faculté de verser directement en cas d’urgence, à charge de transmettre l’opération au payeur unique dans un délai bref, afin qu’elle figure au relevé du bénéficiaire.
La traduction législative
Exposé des motifs
L’État, la sécurité sociale, les organismes de chômage et les collectivités versent de l’argent aux mêmes ménages, chacun avec sa propre trésorerie, son propre calendrier et sa propre chaîne de liquidation. Il en résulte qu’aucun payeur ne connaît le total perçu, ce qui fausse le calcul des aides dont le montant dépend précisément de ce qui est perçu par ailleurs, et que la récupération des sommes indûment versées demeure cloisonnée, chaque organisme ne pouvant retenir que sur ses propres versements.
Le présent projet de loi confie le paiement de l’ensemble de ces aides à la direction générale des finances publiques. Rien d’autre n’est transféré : l’organisme compétent conserve l’instruction, l’appréciation des situations et le calcul du droit ; le financeur conserve la décision et la charge. Ce mécanisme n’est pas à inventer, puisque le revenu de solidarité active est déjà décidé et financé par les départements mais liquidé et versé pour leur compte par les caisses d’allocations familiales, et que le Trésor public a versé la prime pour l’emploi à des millions de foyers non imposables jusqu’en 2015.
Le texte tire enfin les conséquences de l’unification là où le droit le permet, et seulement là. Il rend possible la retenue des indus sociaux sur l’ensemble des versements, tous financeurs confondus, ce que la loi autorise déjà régime par régime mais que la dispersion des payeurs rend impraticable. Il exclut en revanche expressément toute autre compensation, notamment avec les amendes et les dettes fiscales : le législateur a rendu les minima sociaux incessibles et insaisissables, et garanti un solde bancaire insaisissable opposable au Trésor public lui-même. Une aide de subsistance retenue pour payer une dette cesserait d’être une aide de subsistance.
Article 1er
Après l’article L. 114-12 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 114-12-4 ainsi rédigé :
« Art. L. 114-12-4. – I. – Les aides sociales versées en argent à leurs bénéficiaires par l’État, les organismes de sécurité sociale, les organismes chargés du service des allocations de chômage, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics sont payées par la direction générale des finances publiques.
« II. – L’organisme ou la collectivité compétent conserve l’instruction des demandes, la détermination des conditions d’attribution et le calcul du droit, ainsi que la charge financière de l’aide. Il transmet au payeur les décisions d’attribution et lui rembourse les sommes avancées selon des modalités fixées par décret.
« III. – En cas d’urgence, l’organisme ou la collectivité peut procéder directement au versement. Il en informe le payeur dans un délai fixé par décret. »
Portée : cet article institue le payeur unique sans modifier ni les compétences, ni les barèmes, ni le financement des aides.
Article 2
Après l’article L. 114-12-4 du même code, il est inséré un article L. 114-12-5 ainsi rédigé :
« Art. L. 114-12-5. – I. – Le payeur mentionné à l’article L. 114-12-4 peut retenir sur les sommes qu’il verse à une personne les montants indûment perçus par celle-ci au titre de toute aide sociale mentionnée au même article, quel qu’en soit le financeur, dans les limites et selon les barèmes applicables à la récupération des indus.
« II. – Aucune autre compensation ne peut être opérée sur ces versements. Demeurent applicables les dispositions relatives à l’incessibilité et à l’insaisissabilité des prestations, notamment l’article L. 262-48 du code de l’action sociale et des familles, ainsi que celles relatives au solde bancaire insaisissable.
« III. – Le bénéficiaire reçoit un versement unique et accède, sur son espace personnel, à un relevé unique de l’ensemble des sommes qui lui ont été versées et des retenues opérées. »
Portée : cet article rend enfin praticable la récupération des indus sociaux, aujourd’hui cloisonnée par organisme, tout en fermant expressément la voie à toute autre compensation, notamment avec les amendes et les dettes fiscales.
Sources
- 1. Ministère du Travail et des Solidarités, « Le revenu de solidarité active » (les caisses reçoivent, instruisent, liquident et versent le RSA pour le compte du département) – https://solidarites.gouv.fr/le-revenu-de-solidarite-active-rsa ↩
- 2. CAF, « Le revenu de solidarité active » (aide versée chaque mois par la caisse pour le compte du département) – https://www.caf.fr/allocataires/caf-des-bouches-du-rhone/offre-de-service/vie-professionnelle/le-revenu-de-solidarite-active-rsa ↩
- 3. impots.gouv.fr, « Je perçois des prestations sociales : peuvent-elles être saisies par voie de saisie administrative à tiers détenteur ? » (allocation de solidarité spécifique servie par France Travail) – https://www.impots.gouv.fr/particulier/questions/je-beneficie-de-prestations-sociales-peuvent-elles-etre-saisies-par-voie-davis ↩
- 4. Fondation IFRAP, « Aides sociales non obligatoires : un coût annuel que l’on peut estimer à 11 milliards d’euros », juillet 2025 (absence de connaissance consolidée, caractère à la fois subsidiaire et majorant de l’offre du plus grand centre d’action sociale) – https://www.ifrap.org/emploi-et-politiques-sociales/aides-sociales-non-obligatoires-un-cout-annuel-que-lon-peut-estimer-11-mds-deuros ↩
- 5. IGF, synthèse du rapport IGAS-IGF « Divergences territoriales dans les modalités d’attribution des aides sociales légales et panorama des aides extralégales », juillet 2025 – https://www.igf.finances.gouv.fr/igf/accueil/nos-activites-1/rapports-de-mission/divergences-territoriales-dans-l.html ↩
- 6. Journal du Net, « Prime pour l’emploi : fonctionnement de l’ancienne prime d’activité » (crédit d’impôt, versement par chèque ou virement du Trésor public aux non-imposables) – https://www.journaldunet.com/management/guide-du-management/1201017-prime-pour-l-emploi-fonctionnement-de-l-ancienne-prime-d-activite/ ; BOFiP, article 200 sexies du code général des impôts – https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/3888-PGP.html/identifiant=BOI-IR-RICI-310-10-10-20130614 ↩
- 7. Département de Tarn-et-Garonne, convention de gestion du revenu de solidarité active (paiement pour le compte du département, mobilisation de la trésorerie de la sécurité sociale, demande d’acompte mensuelle au titre des articles L. 262-25 II et D. 262-61 du code de l’action sociale et des familles) – https://www.tarnetgaronne.fr/sites/default/files/2023-06/99_DE-82-228200010-20230525-1597-DE-12-001.pdf ↩
- 8. URSSAF, portail avance immédiate (vérification et validation des conditions d’éligibilité par l’administration fiscale, exécution du paiement par l’URSSAF) – https://avanceimmediate.urssaf.fr/ ↩
- 9. Aide-sociale.fr, « Peut-on saisir les allocations familiales ou les prestations CAF ? » (article L. 262-48 du code de l’action sociale et des familles : aucune saisie, cession ou compensation sauf indus de RSA ; protection équivalente pour la prime d’activité au titre de l’article L. 844-1 du code de la sécurité sociale et pour l’AAH au titre de l’article L. 821-5) – https://www.aide-sociale.fr/saisie-prestations-familiales/ ↩
- 10. impots.gouv.fr, liste des prestations insaisissables par voie de saisie administrative à tiers détenteur (RSA, allocation de solidarité spécifique, allocations familiales et leurs exceptions au titre des indus et des créances alimentaires) – https://www.impots.gouv.fr/particulier/questions/je-beneficie-de-prestations-sociales-peuvent-elles-etre-saisies-par-voie-davis ↩
- 11. La finance pour tous, « Quel est le montant du solde bancaire insaisissable ? » (article L. 162-2 du code des procédures civiles d’exécution, montant égal au forfait mensuel du RSA pour une personne seule, 651,69 euros au 1er avril 2026, opposable y compris pour les dettes fiscales) – https://www.lafinancepourtous.com/outils/questions-reponses/quel-est-le-montant-du-solde-bancaire-insaisissable/ ↩
- 12. Assemblée nationale, amendement n° 475 au projet de loi dialogue social et emploi, 22 mai 2015 (alignement du régime d’incessibilité et d’insaisissabilité de la prime d’activité sur celui du RSA) – https://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/2792/AN/475.pdf ↩
- 12. Danemark, Udbetaling Danmark, créée en 2012 afin de rationaliser le versement des prestations sociales, d’assurer un traitement uniforme des dossiers et de sécuriser les droits des bénéficiaires, sa gestion étant confiée à l’organisme national de retraite complémentaire ATP : transfert de cinq domaines communaux entre le 1er octobre 2012 et le 1er mars 2013, prestations familiales, indemnités de maternité et de paternité, pension d’État, pension d’invalidité et allocation logement, puis de cinq domaines supplémentaires le 1er mai 2015, dont l’allocation de retrait du marché du travail et les tâches internationales d’assurance maladie. https://www.atp.dk/en/our-tasks/processing-welfare-benefits/udbetaling-danmark ↩
- 13. Danemark, Rigsrevisionen, rapport sur la mise en place d’Udbetaling Danmark. https://cdn.rigsrevisionen.dk/rigsrevisionen/Media/1/F/5-2012%20(2).pdf ↩
- 14. AlgorithmWatch, enquête sur l’ampleur des données personnelles rassemblées par Udbetaling Danmark et sur leur usage à des fins de détection de fraude. https://algorithmwatch.org/en/udbetaling-danmark/ ↩
Votre avis
Cette proposition vous parait-elle aller dans le bon sens ?
Laisser un commentaire