Idées publiques

Publier le coût des 8 322 syndicats intercommunaux et le justifier

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La France compte 8 322 syndicats intercommunaux à côté de 34 875 communes et 1 254 intercommunalités. Le droit dissout déjà ceux qui font double emploi, si bien que la question n’est pas de les supprimer mais de savoir pourquoi les autres subsistent. Or personne ne publie leurs effectifs ni leurs coûts de structure, et aucun réexamen périodique n’est prévu.

Effet budgétaireEffet à chiffrerNon chiffrable, et c’est précisément l’objet de la proposition. Les syndicats tiennent des comptes de gestion recensés par la direction générale des collectivités locales, mais aucune publication n’isole leurs coûts de structure, distincts des dépenses de service qu’ils portent et qui subsisteraient en cas de transfert. Tant que ce montant n’est pas connu, ni l’ampleur d’une éventuelle économie ni l’utilité de ces structures ne peuvent être établies. La proposition impose la publication qui permettrait de trancher.

Le mille-feuille territorial compte une strate dont presque personne ne connaît l’existence : au 1er janvier 2025, 8 322 syndicats intercommunaux coexistaient avec 34 875 communes et 1 254 intercommunalités. Chacun dispose d’un comité, d’un président et d’un budget, et aucun ne figure sur un bulletin de vote. On serait tenté d’y voir un doublon à supprimer. C’est faux : le droit organise déjà la disparition de ceux qui font double emploi. La vraie question est donc l’inverse de celle qu’on pose d’ordinaire. Puisque les doublons sont éliminés, pourquoi en reste-t-il 8 322, et que coûtent-ils ? Personne ne le sait, parce que personne ne le publie.

Le constat

Au 1er janvier 2025, la France comptait 34 875 communes, en baisse de soixante unités par rapport à 2024, et 1 254 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, nombre stable depuis 2022 12.

S’y ajoutaient 8 322 syndicats intercommunaux, toutes catégories confondues, en recul de 3,6 % en un an, la baisse étant plus marquée pour les syndicats à vocation unique 13.

Au 1er janvier 2026, le nombre de communes demeure inchangé à 34 875, la loi interdisant la création de communes nouvelles l’année précédant les élections municipales, et le nombre d’intercommunalités connaît sa première baisse depuis 2022 4.

Ces syndicats ne sont pas des doublons, et c’est le point que la présente fiche établit avant tout le reste. Le code général des collectivités territoriales prévoit que l’intercommunalité se substitue de plein droit au syndicat dont le périmètre lui est identique ou inclus 5. Ceux qui subsistent le font donc pour deux raisons légitimes : soit leur périmètre excède celui d’une intercommunalité, ce qui signifie que l’échelle pertinente du service est plus large, soit ils exercent une compétence que l’intercommunalité n’a pas prise.

Reste que ces deux justifications sont figées au jour de la création du syndicat, et que rien n’oblige à vérifier qu’elles subsistent. Une compétence peut avoir été reprise entre-temps sur une partie du territoire, un service peut avoir changé d’échelle pertinente, une intercommunalité peut avoir fusionné. Le syndicat, lui, demeure tant que ses membres ne délibèrent pas pour le dissoudre.

Et il est impossible de savoir ce que cette inertie coûte. Ces établissements tiennent des comptes de gestion, recensés par la direction générale des collectivités locales, mais aucune publication n’isole leurs coûts de structure, c’est-à-dire les frais de fonctionnement des comités, les indemnités et les fonctions support, de leurs dépenses de service, qui subsisteraient en cas de transfert. Le nombre de leurs agents n’est pas davantage publié.

L’état du droit

Il faut d’abord écarter une idée répandue. La clause de compétence générale, qui permettait à chaque niveau de collectivité d’intervenir dans tout domaine d’intérêt local, a été supprimée pour les départements et les régions par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Elle ne subsiste que pour les communes. La proposer aujourd’hui reviendrait à proposer ce qui a été fait il y a onze ans.

La suppression figure aux articles L. 3211-1 et L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, qui énoncent désormais les compétences du département et de la région par attribution, et non plus par une clause générale d’intervention 8.

Le mécanisme central est celui de l’article L. 5214-21 du même code, pour les communautés de communes, dont les équivalents existent pour les communautés d’agglomération à l’article L. 5216-6, pour les communautés urbaines à l’article L. 5215-21, et pour les métropoles 56.

Il distingue trois situations.

Lorsque le périmètre de l’intercommunalité est identique à celui d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte, elle est substituée de plein droit à ce syndicat pour la totalité des compétences qu’il exerce 5.

Lorsque le syndicat est inclus en totalité dans le périmètre de l’intercommunalité, celle-ci lui est substituée de plein droit pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer 5. La substitution est donc partielle : elle ne porte que sur les compétences détenues par l’intercommunalité.

Lorsque les communes membres de l’intercommunalité sont groupées, au sein d’un syndicat, avec des communes qui lui sont extérieures, l’intercommunalité se substitue à ses communes membres pour les compétences qu’elle exerce, le syndicat de communes devenant alors syndicat mixte. Le texte précise expressément que ni les attributions du syndicat ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés 6. C’est le mécanisme dit de représentation-substitution : le syndicat survit.

Le droit élimine donc déjà la redondance. Ce qu’il ne prévoit pas, c’est un réexamen périodique des justifications qui fondent le maintien des syndicats restants, ni la moindre publication de leur coût.

Un véhicule existe pourtant, et la proposition s’y greffe plutôt que d’en créer un.

Le schéma départemental de coopération intercommunale, régi par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, a été rendu obligatoire dans chaque département par le titre II de la loi du 7 août 2015, avec une échéance fixée au 31 mars 2016. Il est révisé l’année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, puis au moins tous les six ans 9.

Ce schéma a déjà fait la preuve de son efficacité sur l’objet même de cette fiche : la mise en oeuvre des schémas départementaux a entraîné la suppression de 10 % des syndicats de communes et des syndicats mixtes entre 2011 et 2014 9. Le levier existe donc, il a fonctionné, et il est périodique. Ce qui lui manque n’est pas la force juridique mais la matière : aucun texte n’impose que le schéma comporte un volet consacré au réexamen des syndicats subsistants, ni que ce réexamen s’appuie sur des données financières publiées.

Ce qui se fait ailleurs

La comparaison utile ne porte pas sur le nombre de communes, où la France est manifestement atypique, mais sur la forme juridique de la coopération et sur ce qui en est publié.

L’Allemagne connaît la même forme juridique que la France. Le Zweckverband est une coopération entre communes ou groupements de communes constituée pour l’accomplissement d’une mission publique déterminée. Contrairement aux simples groupes de travail communaux et aux conventions de droit public, qui sont les deux autres formes allemandes de coopération, il dispose d’une personnalité juridique propre, sous forme d’établissement de droit public, et administre sous sa propre responsabilité les compétences qui lui ont été transférées, dans le cadre des lois et de ses statuts 10.

La création d’une personne morale distincte pour la coopération technique entre communes n’est pas une singularité française : le voisin le plus comparable pratique la même chose. L’argument selon lequel les syndicats français seraient une anomalie européenne ne tient donc pas, et cette fiche ne le retient pas. Le droit allemand offre par ailleurs, à côté du syndicat, deux formes plus légères, groupement de travail et convention de droit public, qui n’emportent pas création d’une personne morale. C’est cette gradation qui manque au droit français, où le syndicat est souvent la seule voie envisagée pour une coopération technique modeste.

Sur le second point, la publication des données financières, les sources rassemblées ne permettent pas d’établir que les structures intercommunales étrangères publieraient davantage que les françaises, et cette fiche s’abstient donc de l’affirmer. Ce qui est établi est que le Zweckverband allemand est expressément soumis aux principes généraux du droit public, dont celui de transparence 10.

Transposabilité : ce qui est repris de l’Allemagne n’est pas la suppression des syndicats, que ce pays pratique aussi peu que la France, mais l’existence d’un échelon de coopération sans personnalité morale, et le rattachement explicite de ces structures à une exigence de transparence. La proposition retient les deux, en les greffant sur un instrument français existant, le schéma départemental de coopération intercommunale.

La proposition

Rendre visible ce qui ne l’est pas, et obliger à justifier ce qui n’est jamais réexaminé.

La première mesure est la publication. Le ministre chargé des collectivités territoriales publie chaque année, pour l’ensemble des syndicats de communes et syndicats mixtes, leur nombre, leurs effectifs, le nombre de réunions de leurs comités et leurs dépenses de structure distinguées de leurs dépenses de service. Les données existent, puisque ces établissements tiennent des comptes de gestion. Il s’agit de les agréger sous une forme qui permette le débat, et non de les collecter.

La deuxième mesure inverse la charge de la justification. Tout syndicat dont le périmètre est entièrement inclus dans celui d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre délibère, à chaque renouvellement général des conseils municipaux, sur le maintien de son existence. Cette délibération est motivée au regard de la compétence exercée et de l’échelle pertinente du service, et transmise au représentant de l’État. Il ne s’agit pas d’une dissolution automatique, qui reviendrait à contraindre une intercommunalité à absorber une compétence qu’elle n’a pas choisi d’exercer, mais d’une obligation de dire pourquoi la structure demeure utile.

La troisième mesure adosse ce réexamen à un instrument existant plutôt que d’en créer un. Le schéma départemental de coopération intercommunale comporte un volet consacré aux syndicats, recensant ceux dont le périmètre est inclus dans celui d’une intercommunalité et les motifs de leur maintien, et fixant le cas échéant des objectifs de regroupement. Le préfet dispose ainsi d’une vue d’ensemble, aujourd’hui inexistante à l’échelle départementale.

La quatrième mesure est indépendante des trois précédentes et porte sur la strate communale. Plutôt qu’une fusion contrainte, dont toutes les tentatives ont échoué, il est proposé d’abroger l’interdiction de créer une commune nouvelle l’année précédant le renouvellement général des conseils municipaux, qui gèle mécaniquement une année sur six un mouvement de regroupement pourtant volontaire.

Ce que la réforme coûte

Rien. La publication porte sur des données déjà tenues, la délibération de maintien intervient une fois par mandature, et le volet syndical du schéma départemental s’insère dans un document existant. Aucune structure n’est créée ni supprimée par la proposition elle-même.

Objections prévisibles

« Le droit règle déjà la question des doublons. »

Il la règle, et la fiche le dit explicitement plutôt que de l’ignorer. Ce qu’il ne règle pas, c’est le réexamen des justifications au fil du temps, ni l’absence totale de données publiques sur le coût de ces structures.

« C’est de la paperasse supplémentaire pour des élus locaux déjà surchargés. »

Une délibération tous les six ans, motivée en quelques lignes, sur l’utilité d’une structure qu’on préside. Si cette justification est difficile à écrire, la question est posée.

« Ces syndicats rendent des services essentiels, notamment l’eau et les déchets. »

La proposition n’en supprime aucun et ne transfère aucune compétence. Elle demande que leur maintien soit motivé et que leur coût soit connu.

« Pourquoi ne pas les dissoudre d’office ? »

Parce que le droit le fait déjà là où c’est justifié, et qu’aller au-delà reviendrait à imposer à une intercommunalité l’exercice d’une compétence qu’elle n’a pas choisie, ce qui se heurte à la libre administration des collectivités territoriales.

« Le vrai sujet, ce sont les 34 875 communes. »

C’est le sujet le plus visible et le moins traitable, toutes les fusions contraintes ayant échoué, et la strate communale est la seule dont les élus sont désignés au suffrage direct. La proposition traite la strate qui n’a ni cette légitimité ni cette visibilité, et elle se borne à en demander le compte rendu.

« Publier des données ne change rien. »

Le nombre de syndicats diminue déjà de 3,6 % par an sans contrainte. Rendre public ce que chacun coûte et pourquoi il subsiste accélère un mouvement engagé, à un coût nul.

La traduction législative

La numérotation des articles du code général des collectivités territoriales devra être vérifiée avant dépôt.

Exposé des motifs

Au 1er janvier 2025, la France comptait 34 875 communes, 1 254 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et 8 322 syndicats intercommunaux. Cette dernière strate est plus nombreuse que toutes les autres réunies à l’exception des communes, et elle est la seule dont l’existence n’est ni connue des habitants ni sanctionnée par un vote.

Contrairement à une idée répandue, ces syndicats ne constituent pas des doublons. L’article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales et ses équivalents organisent déjà la substitution de plein droit de l’intercommunalité au syndicat dont le périmètre lui est identique ou inclus. Ceux qui subsistent le font parce que leur périmètre excède celui d’une intercommunalité, ou parce qu’ils exercent une compétence qu’elle n’a pas prise.

Ces justifications sont toutefois appréciées au jour de la création du syndicat, et rien n’impose de vérifier qu’elles demeurent. Surtout, ces établissements tiennent des comptes de gestion sans qu’aucune publication n’isole leurs coûts de structure ni leurs effectifs, si bien qu’il est aujourd’hui impossible de dire ce que coûte cette strate ni si son maintien est justifié.

La présente proposition impose la publication annuelle de ces données, oblige chaque syndicat inclus dans une intercommunalité à motiver son maintien une fois par mandature, insère un volet syndical dans le schéma départemental de coopération intercommunale, et abroge l’interdiction de créer une commune nouvelle l’année précédant les élections municipales.

Elle ne supprime aucune structure, ne transfère aucune compétence et ne coûte rien.

Article 1er

Le ministre chargé des collectivités territoriales publie chaque année, en données ouvertes, pour les syndicats de communes et les syndicats mixtes : leur nombre par catégorie et par département, le nombre de leurs agents, le nombre de réunions tenues par leurs organes délibérants, et leurs dépenses de fonctionnement distinguées selon qu’elles se rapportent à leur structure ou aux services qu’ils exercent.

Article 2

Tout syndicat de communes ou syndicat mixte dont le périmètre est entièrement inclus dans celui d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre délibère, dans l’année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, sur le maintien de son existence.

Cette délibération est motivée au regard de la compétence exercée et de l’échelle à laquelle le service est rendu. Elle est transmise au représentant de l’État dans le département.

Article 3

Le schéma départemental de coopération intercommunale comporte un volet relatif aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes, recensant ceux dont le périmètre est inclus dans celui d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, les motifs de leur maintien et, le cas échéant, les objectifs de regroupement retenus.

Article 4

L’interdiction de créer une commune nouvelle au cours de l’année précédant le renouvellement général des conseils municipaux est abrogée.

Sources

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