Les régimes de base ont versé 21,3 milliards d’euros d’indemnités journalières en 2024, en hausse de plus de moitié en dix ans. Trois décrets pris depuis février 2025 en resserrent les paramètres, et aucun ne s’accompagne d’un rendement publié. Or la Cour des comptes a établi qu’environ sept salariés sur dix ne subissent aucune perte de revenu en cas d’arrêt court : ce que l’assurance maladie cesse de verser est repris par les employeurs et par la prévoyance. La fiche ne se prononce pas sur le niveau des indemnités, elle demande que le déplacement de la charge soit mesuré.
Les arrêts de travail sont devenus l’un des postes que l’on resserre régulièrement. Le plafond du salaire de référence a été abaissé en février 2025, la durée de prescription a été plafonnée en juin 2026, la durée maximale d’indemnisation des arrêts liés à un accident du travail a été fixée pour la première fois le même jour. Chacune de ces mesures a été présentée comme une mesure d’économie. Aucune ne s’accompagne d’un rendement publié, et surtout, aucune ne dit où va la charge qu’elle déplace. La Cour des comptes a pourtant établi le fait décisif : environ sept salariés sur dix ne subissent aucune perte de revenu lors d’un arrêt court, parce que l’employeur ou la prévoyance complète. Ce que l’assurance maladie cesse de payer, quelqu’un d’autre le paie. La présente fiche ne prend pas parti sur le niveau des indemnités : elle demande que ce déplacement soit mesuré avant d’être décidé.
Le constat
Un poste de 21,3 milliards d’euros, en hausse de plus de moitié en dix ans
Les régimes de base ont versé 21,3 milliards d’euros d’indemnités journalières en 2024, dont 12,1 milliards au titre de la maladie, 5,3 milliards au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles et 3,9 milliards au titre de la maternité et de la paternité 1. Ce montant a progressé de 56,6 % en dix ans, calcul du site à partir de la série publiée, la source ne diffusant que des montants arrondis.
La dynamique n’est pas homogène. En 2025, la croissance ralentit à 5,1 %, mais uniquement par l’effet des prix, ramené à 0,2 % : l’effet volume s’accélère à 4,9 % 3. La Caisse nationale de l’assurance maladie impute 63 % de la croissance des indemnités journalières liées aux accidents du travail entre 2019 et 2024 à l’allongement de la durée des arrêts, passée de 58 jours par bénéficiaire en 2010 à 70 en 2019 et 90 en 2024, alors même que le nombre d’accidents du travail diminue 8.
Autrement dit, ce ne sont pas les arrêts qui se multiplient, ce sont les arrêts qui durent.
Trois mesures récentes, aucun rendement publié
Le décret du 20 février 2025 a ramené de 1,8 à 1,4 fois le salaire minimum le plafond du revenu d’activité servant de base au calcul des indemnités journalières, pour les arrêts débutant à compter du 1er avril 2025 4. La Commission des comptes de la sécurité sociale évalue à 0,5 milliard d’euros la montée en charge de l’économie correspondante en 2026 3. C’est le seul des trois textes dont un ordre de grandeur soit public.
Le décret du 12 juin 2026 plafonne la durée de prescription initiale d’un arrêt à trente et un jours et celle d’une prolongation à soixante-deux jours, à compter du 1er septembre 2026 5. Le décret du même jour fixe à quatre ans la durée maximale de service des indemnités journalières liées à un accident du travail, pour les sinistres survenant à compter du 1er janvier 2027, alors qu’aucune durée maximale n’existait auparavant 5.
Aucune source publique consultée ne donne le rendement attendu de ces deux textes. Deux mesures structurelles sur un poste de 21 milliards d’euros ont donc été prises sans que le Parlement ni le public ne disposent d’un chiffre.
Ce que l’assurance maladie cesse de payer, un autre le paie
Le fait le plus important du dossier a été établi par la Cour des comptes dans son rapport de mai 2024 sur l’indemnisation des arrêts de travail pour maladie du régime général. Les entreprises assument 5 milliards d’euros de maintien de salaire direct et 6,6 milliards d’euros de prestations d’assurance, soit 11,6 milliards en 2022, montant comparable aux 12 milliards d’indemnités journalières maladie versées la même année par l’assurance maladie 2.
La Cour en tire la conséquence explicitement : environ 70 % des salariés ne subissent aucune perte de revenu en cas d’arrêt court, le taux de remplacement moyen atteint 80 % du salaire brut sur les arrêts longs, et une modification des paramètres d’indemnisation du régime général reste sans impact financier pour la plus grande part des salariés 2.
Cette phrase mérite d’être lue deux fois. Elle signifie qu’un durcissement des paramètres du régime général ne produit pas, pour l’essentiel, une baisse du revenu des salariés : il produit un transfert vers les employeurs et vers les organismes qui les assurent.
Le montant de ce second étage est connu dans son total. Les organismes complémentaires ont versé 7,4 milliards d’euros de compléments d’indemnités journalières en 2024, en hausse de 7,2 %, dont 4,6 milliards par les entreprises d’assurance, 2,3 milliards par les institutions de prévoyance et 0,6 milliard par les mutuelles 1.
Ce que l’on ne sait pas
Trois zones d’ombre empêchent d’apprécier une réforme des indemnités journalières.
Le rendement effectif des mesures paramétriques n’est pas publié après coup. On dispose parfois d’une estimation avant, jamais d’un constat après.
La ventilation des 7,4 milliards versés par les organismes complémentaires n’est pas publique. On ignore quelle part finance l’obligation légale et conventionnelle de maintien de salaire, et quelle part relève d’une couverture librement souscrite. Sans cette ventilation, il est impossible de chiffrer le report de charge qu’entraîne une baisse des indemnités du régime général.
Enfin, les statistiques d’indemnités journalières excluent la fonction publique. L’employeur y maintient directement la rémunération, sans que la dépense correspondante soit identifiée. Aucun chiffrage public consolidé n’existe pour les agents, alors qu’ils représentent environ un actif occupé sur cinq.
Une précaution sur les chiffres qui circulent
Deux données souvent citées sont périmées et ne doivent pas être données au présent. La proportion de 92 % d’indemnités journalières inférieures au plafond, tirée du rapport de la Cour des comptes de 2024, a été établie sous un plafond de 1,8 fois le salaire minimum : elle ne vaut plus depuis le 1er avril 2025 24. Et le montant maximal de l’indemnité journalière doit toujours être daté, puisqu’il est révisé.
L’état du droit
Le calcul et ses plafonds
Le plafond du revenu d’activité servant de base au calcul de l’indemnité journalière relève du pouvoir réglementaire. Le décret du 20 février 2025, pris sur le fondement de l’article L. 323-4 du code de la sécurité sociale, l’a ramené de 1,8 à 1,4 fois le salaire minimum pour les arrêts débutant à compter du 1er avril 2025 4. Ce décret est antérieur de huit jours à la loi de financement pour 2025 et n’a pas été pris en application de celle-ci.
La durée des arrêts
Le décret du 12 juin 2026, qui crée l’article R. 162-1-7-1 du code de la sécurité sociale, plafonne à trente et un jours la durée d’une prescription initiale d’arrêt et à soixante-deux jours celle d’une prolongation, à compter du 1er septembre 2026 5.
Le décret du même jour, qui crée l’article D. 433-9 du même code, fixe à quatre ans la durée maximale de service des indemnités journalières dues au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, pour les sinistres survenus à compter du 1er janvier 2027 5.
Le second étage
Le maintien de salaire par l’employeur ne résulte de la loi qu’à compter du huitième jour d’absence. Tout ce qui est versé avant relève de conventions collectives, d’accords ou de décisions unilatérales plus favorables, et de la couverture de prévoyance qui les finance. Les garanties collectives finançant ce maintien relèvent du livre IX du code de la sécurité sociale 6. Ce point est développé dans la fiche consacrée aux deux jours d’arrêt sans certificat et à la franchise de deux jours, qui traite du régime applicable aux premiers jours et de la question de leur assurance.
Ce qui n’existe pas
Aucune disposition n’impose la publication du rendement constaté d’une mesure paramétrique sur les indemnités journalières.
Aucune disposition n’impose aux organismes complémentaires de ventiler les compléments d’indemnités journalières qu’ils versent selon qu’ils financent une obligation légale ou conventionnelle ou une couverture librement souscrite, alors que ces organismes remettent déjà des états statistiques à leur autorité de contrôle.
Aucune disposition n’organise la consolidation, au sein des comptes de la protection sociale, de la dépense de maintien de rémunération des employeurs publics.
Ce qui se fait ailleurs
La comparaison la plus utile est ici allemande, et elle ne porte pas sur le niveau des prestations mais sur la manière de traiter le second étage. Le droit allemand a organisé par la loi la mutualisation du maintien de salaire à la charge des employeurs. Le régime dit U1 rembourse aux employeurs de trente salariés au plus une part de la rémunération qu’ils continuent de verser pendant l’arrêt, à hauteur de 80 %, les caisses pouvant retenir des taux différenciés qui ne peuvent descendre au-dessous de 40 %. Le dispositif est financé par une contribution assise sur les rémunérations, payée par les employeurs participants 7.
Ce qui est instructif n’est pas le taux, c’est le fait que le second étage y soit un dispositif public, donc mesuré. En France, le même second étage existe, pour un montant du même ordre que celui du régime général, mais il est réparti entre des contrats privés dont l’agrégation n’est pas publiée. Les deux pays financent la même chose ; un seul sait combien.
Aucun exemple étranger n’est en revanche invoqué à l’appui des obligations de publication proposées ci-dessous, qui relèvent de la statistique publique et non d’un modèle d’indemnisation.
La proposition
Trois obligations de publication, aucune modification du niveau ni des conditions d’indemnisation.
Premier geste, le rendement constaté de chaque mesure. Toute mesure législative ou réglementaire modifiant les règles de calcul, de durée ou de service des indemnités journalières donne lieu, au plus tard dix-huit mois après son entrée en vigueur, à la publication du montant effectivement constaté de son effet sur les dépenses des régimes obligatoires, comparé à l’évaluation initiale lorsqu’une évaluation avait été produite.
Le point important est la comparaison. Une estimation publiée avant, jamais confrontée au résultat, n’engage personne.
Deuxième geste, la ventilation du second étage. Les organismes complémentaires transmettent à leur autorité de contrôle, et celle-ci publie sous forme agrégée, la ventilation des compléments d’indemnités journalières qu’ils versent, en distinguant la part finançant une obligation légale ou conventionnelle de maintien de rémunération et la part relevant d’une couverture librement souscrite.
Sans cette ventilation, le débat sur les arrêts de travail se conduit à moitié. On connaît le total, 7,4 milliards d’euros, mais pas ce qu’il recouvre, donc pas ce qu’un durcissement du régime général y déplacerait.
Troisième geste, la dépense des employeurs publics. La dépense de maintien de rémunération des employeurs publics au titre des congés de maladie est évaluée et publiée annuellement, par versant de la fonction publique, dans les comptes de la protection sociale.
Il ne s’agit pas de modifier le régime des agents, mais de faire figurer dans les comptes une dépense qui existe et que personne ne totalise.
Ce que la réforme coûte
Aucune économie n’est attendue et la fiche n’en annonce pas.
Le premier geste s’appuie sur des données que les caisses produisent déjà pour leur propre pilotage. Le coût est celui d’une publication.
Le deuxième geste ajoute une ligne aux états statistiques que les organismes remettent déjà à leur autorité de contrôle. La charge n’est pas nulle pour les organismes, qui devront distinguer dans leurs systèmes ce qu’ils n’y distinguent pas nécessairement aujourd’hui, et cette charge doit être reconnue plutôt que minimisée. Elle est proportionnée à l’enjeu, qui porte sur plus de sept milliards d’euros.
Le troisième geste est une charge d’évaluation pour les employeurs publics, la donnée de base, jours de congé de maladie et rémunération maintenue, figurant dans les systèmes de paie.
Un risque doit être nommé. Publier le rendement constaté d’une mesure peut conduire à ne plus proposer que des mesures dont le rendement est facile à constater. C’est un travers réel de tout dispositif d’évaluation, et il ne se corrige pas par le silence.
Objections prévisibles
« Publier des chiffres ne réduira aucune dépense. »
C’est exact et la fiche ne prétend pas le contraire. Elle traite un préalable : plusieurs mesures ont été prises sur ce poste depuis 2025 sans que leur effet soit établi, et le principal effet documenté d’un durcissement, à savoir le transfert vers les employeurs et la prévoyance, n’est mesuré par personne. On ne pilote pas un poste de 21 milliards d’euros à l’estime.
« Le report de charge vers les employeurs est le but recherché, il n’y a rien à cacher. »
S’il est assumé, il doit être chiffré, car il ne pèse pas sur tous de la même manière. Un employeur couvert par une convention collective généreuse et un employeur sans accord ne supportent pas le même surcoût, et les 7,4 milliards versés par les complémentaires se répercutent en cotisations qui, elles, ne sont pas réparties uniformément.
« La ventilation demandée aux complémentaires est trop complexe à produire. »
La distinction entre ce qui finance une obligation et ce qui relève d’une garantie souscrite en plus est celle-là même que ces organismes appliquent pour tarifer leurs contrats. Elle est complexe à agréger, pas à concevoir. Et le dispositif ne demande qu’une publication agrégée, sans donnée par contrat ni par organisme.
« Consolider la dépense de la fonction publique fera apparaître un chiffre qui sera mal utilisé. »
Probablement, comme tout chiffre. L’alternative actuelle est qu’un cinquième de l’emploi soit absent d’un débat qui le concerne, et que les comparaisons entre secteur public et secteur privé continuent de se faire sur un terme manquant.
« Le sujet est le volume des arrêts, pas leur comptabilité. »
Le volume est en effet la question de fond, et la donnée disponible en dit déjà beaucoup : la croissance vient de la durée des arrêts, non de leur nombre. Mais aucune mesure sérieuse sur les durées ne pourra être évaluée tant que l’on ignorera où va la charge qu’elle déplace.
La traduction législative
Exposé des motifs
Les régimes obligatoires de base ont versé 21,3 milliards d’euros d’indemnités journalières en 2024, un montant en hausse de plus de moitié en dix ans. La croissance ne vient pas du nombre des arrêts mais de leur durée : la Caisse nationale de l’assurance maladie impute à l’allongement 63 % de la croissance des indemnités liées aux accidents du travail entre 2019 et 2024, la durée moyenne étant passée de 58 jours par bénéficiaire en 2010 à 90 en 2024.
Trois mesures ont été prises depuis février 2025 : l’abaissement du plafond du salaire de référence, le plafonnement de la durée des prescriptions d’arrêt et la fixation d’une durée maximale d’indemnisation pour les accidents du travail. Seule la première s’accompagne d’un ordre de grandeur public, évalué à 0,5 milliard d’euros de montée en charge en 2026. Les deux autres, entrées en vigueur ou applicables en 2026 et 2027, n’ont pas de rendement publié.
Or ces mesures ne produisent pas leur effet là où on le croit. La Cour des comptes a établi que les entreprises assument 11,6 milliards d’euros de maintien de salaire et de prestations d’assurance, montant comparable aux indemnités journalières maladie du régime général, qu’environ 70 % des salariés ne subissent aucune perte de revenu lors d’un arrêt court, et qu’une modification des paramètres du régime général reste sans impact financier pour la plus grande part des salariés. Un durcissement se déverse donc sur les employeurs et sur les organismes de prévoyance, qui ont versé 7,4 milliards d’euros de compléments en 2024.
Ce second étage n’est pas mesuré. La ventilation des 7,4 milliards entre ce qui finance une obligation et ce qui relève d’une garantie souscrite en plus n’est pas publique. Le rendement constaté des mesures n’est pas publié. Et la dépense de maintien de rémunération des employeurs publics, qui concerne environ un actif occupé sur cinq, ne figure dans aucun agrégat.
Les trois articles proposés y remédient sans modifier aucune règle d’indemnisation. Le premier impose la publication, dans les dix-huit mois, du rendement constaté de chaque mesure paramétrique, confronté à l’évaluation initiale. Le deuxième impose aux organismes complémentaires la transmission, et à leur autorité de contrôle la publication agrégée, de la ventilation des compléments versés. Le troisième fait entrer dans les comptes de la protection sociale la dépense des employeurs publics.
Ces dispositions ne prennent parti ni sur le niveau des indemnités journalières, ni sur la durée des arrêts, ni sur la répartition de leur financement. Elles produisent les termes sans lesquels ces trois débats se tiennent à l’aveugle.
Premier article
Il est inséré, au chapitre III du titre II du livre III du code de la sécurité sociale, un article ainsi rédigé :
« Toute disposition législative ou réglementaire modifiant les règles de calcul, de durée ou de service des indemnités journalières servies par un régime obligatoire de base fait l’objet, au plus tard dix-huit mois après son entrée en vigueur, d’une publication indiquant le montant constaté de son effet sur les dépenses de ces régimes.
« Cette publication mentionne, le cas échéant, l’évaluation produite avant l’entrée en vigueur de la mesure et explique les écarts constatés. »
Portée : l’article ne subordonne l’adoption d’aucune mesure à une évaluation préalable, exigence qui ralentirait la décision sans la garantir. Il porte sur le constat postérieur, qui est aujourd’hui absent. Le second alinéa est la partie utile : sans confrontation à l’évaluation initiale, une publication isolée ne permet pas d’apprécier la qualité des prévisions.
Deuxième article
Il est inséré, au livre IX du code de la sécurité sociale, un article ainsi rédigé :
« Les organismes qui versent des prestations complétant les indemnités journalières servies par un régime obligatoire de base transmettent chaque année à l’autorité chargée de leur contrôle la ventilation de ces prestations selon qu’elles financent une obligation légale ou conventionnelle de maintien de rémunération ou une garantie souscrite en complément de celle-ci.
« L’autorité publie ces données sous forme agrégée, sans qu’il soit possible d’identifier un organisme ou un contrat. »
Portée : la disposition ne crée pas de collecte nouvelle auprès des entreprises ni des assurés, les organismes remettant déjà des états statistiques périodiques. Elle rend calculable le report de charge, qui est aujourd’hui affirmé de part et d’autre sans qu’aucune des parties ne dispose du chiffre.
Troisième article
Il est inséré, au même code, un article ainsi rédigé :
« La dépense supportée par les employeurs publics au titre du maintien de la rémunération pendant les congés de maladie est évaluée et publiée chaque année, par versant de la fonction publique, dans les comptes de la protection sociale. »
Portée : l’article ne modifie ni le régime des congés de maladie des agents publics, ni leur rémunération. Il comble une lacune de périmètre statistique qui rend aujourd’hui impossible toute comparaison d’ensemble entre les secteurs public et privé sur ce sujet.
Sources
- 1. DREES, « Les dépenses de santé en 2024 », fiche 25 « Les indemnités journalières » : 21,3 milliards d’euros versés par les régimes de base en 2024, décomposition par risque (maladie 12,1, accidents du travail et maladies professionnelles 5,3, maternité et paternité 3,9), série 2014-2024, et 7,4 milliards de compléments versés par les organismes complémentaires, dont 4,6 par les entreprises d’assurance, 2,3 par les institutions de prévoyance et 0,6 par les mutuelles. La source présente une incohérence interne, son chapô annonçant 21,4 milliards là où le tableau donne 21,3. https://www.drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2025-12/CNS%20-%20Fiche%2025%20-%20Les%20indemnit%C3%A9s%20journali%C3%A8res.pdf ↩
- 2. Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale 2024, chapitre V, « L’indemnisation des arrêts de travail pour maladie du régime général », 29 mai 2024 : 5 milliards d’euros de maintien de salaire direct des entreprises et 6,6 milliards de prestations d’assurance en 2022, soit 11,6 milliards contre 12 milliards d’indemnités journalières maladie ; environ 70 % des salariés sans perte de revenu sur un arrêt court ; taux de remplacement moyen de 80 % du salaire brut sur les arrêts longs ; constat qu’une modification des paramètres d’indemnisation du régime général reste sans impact financier pour la plus grande part des salariés. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-05/20240529-Ralfss-2024-Indemnisation-arrets-de-travail-pour-maladie-du-regime-general.pdf ↩
- 3. Commission des comptes de la sécurité sociale, « Les comptes de la sécurité sociale », mai 2026, résultats 2025 et prévisions 2026 : croissance des indemnités journalières de 5,1 % en 2025 avec un effet prix ramené à 0,2 %, et 0,5 milliard d’euros de montée en charge en 2026 de l’économie liée à l’abaissement du plafond. https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/CCSS/2026/CCSS%20mai%202026_assembl%C3%A9_V2.pdf ↩
- 4. Décret n° 2025-160 du 20 février 2025 relatif au plafond du revenu d’activité servant de base au calcul des indemnités journalières : abaissement de 1,8 à 1,4 fois le salaire minimum pour les arrêts débutant à compter du 1er avril 2025, pris sur le fondement de l’article L. 323-4 du code de la sécurité sociale. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000051223695 ↩
- 5. Décret n° 2026-498 du 12 juin 2026, créant l’article R. 162-1-7-1 du code de la sécurité sociale : plafonnement de la prescription initiale à trente et un jours et de la prolongation à soixante-deux jours à compter du 1er septembre 2026. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054245585 – et décret n° 2026-501 du 12 juin 2026, créant l’article D. 433-9 du même code : durée maximale de quatre ans de service des indemnités journalières dues au titre d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, pour les sinistres survenus à compter du 1er janvier 2027. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054245628 ↩
- 6. Code de la sécurité sociale, livre IX relatif à la protection sociale complémentaire et supplémentaire des salariés, articles L. 911-1 à L. 961-5. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006073189/LEGISCTA000006126923/ ↩
- 7. Allemagne, Gesetz über den Ausgleich der Arbeitgeberaufwendungen für Entgeltfortzahlung (Aufwendungsausgleichsgesetz) : remboursement aux employeurs d’au plus trente salariés de 80 % de la rémunération maintenue pendant l’arrêt, les caisses pouvant fixer par leurs statuts des taux différenciés ne pouvant descendre au-dessous de 40 %, le dispositif étant financé par une contribution assise sur les rémunérations et payée par les employeurs participants. https://www.gesetze-im-internet.de/aufag/ ↩
- 8. Caisse nationale de l’assurance maladie, rapport « Charges et produits » présentant les propositions pour 2027, adopté le 9 juillet 2026 : décomposition de la croissance des indemnités journalières liées aux accidents du travail, 63 % imputés à l’allongement des arrêts entre 2019 et 2024, durée moyenne par bénéficiaire passée de 58 jours en 2010 à 70 en 2019 et 90 en 2024. https://www.assurance-maladie.ameli.fr/etudes-et-donnees/2026-rapport-propositions-pour-2027-charges-produits ↩
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