Idées publiques

Faire communiquer les logiciels de la justice pénale et de la justice civile

Écrit par

API CLAUDE

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Le pénal a Cassiopée, le civil attend Portalis depuis 2014. Les deux chaînes ignorent mutuellement leur existence, si bien qu’aucun magistrat ne peut savoir quels autres contentieux opposent les mêmes personnes. Rendre ces applicatifs interopérables ne suppose ni fichier nouveau ni réforme de compétence : c’est une couche d’échange, un modèle que l’Estonie applique depuis quinze ans.

Effet budgétaireCoût informatiqueDéveloppement sur des applicatifs existants, sans création de fichier.

Deux personnes s’opposent devant un tribunal judiciaire au civil, devant un juge des enfants, et l’une dépose plainte contre l’autre. Trois procédures, trois magistrats, une seule situation. Aucun des trois ne dispose du moyen de savoir que les deux autres existent, non parce que la loi l’interdit, mais parce que les logiciels ne se parlent pas. La chaîne pénale a son application. La chaîne civile en attend une depuis 2014. Entre les deux, rien. Ce n’est pas un problème de droit, c’est un problème de tuyaux, et il produit des décisions contradictoires, des délais et des enquêtes refaites deux fois.

Le constat

Le retard français est mesuré et documenté. Devant la commission des finances du Sénat, la Cour des comptes a rappelé que le ministère de la justice se trouvait dans un état critique avant le lancement du plan de transformation numérique, et que les classements internationaux plaçaient le ministère français de la justice de la vingtième à la vingt-deuxième place sur vingt-huit en Europe 1.

Les deux applications structurantes portent chacune leur part du problème. En matière pénale, Cassiopée, lancée depuis le début des années 2000, est en service mais encore incomplète et présente des limitations et des défaillances faisant l’objet de nombreuses critiques. En matière civile, Portalis, conçu à la même époque et censé remplacer plusieurs applications obsolètes, tarde à être mis en service 1. La Cour relève par ailleurs des durées de réalisation anormalement longues au regard des standards habituels, dix ans pour l’un, plus de sept ans pour l’autre 2, et a constaté qu’à la date de son enquête le ministère ne pouvait prévoir ni le coût total de Portalis ni la date à laquelle le système serait opérationnel 3.

Interrogé au Sénat en 2024 sur l’interopérabilité, le ministère a répondu qu’aucun problème d’incompatibilité technique n’avait été relevé entre les applicatifs civils et pénaux d’une part et les postes de travail en juridiction d’autre part, tout en indiquant que l’amélioration de l’interopérabilité des systèmes d’information constituait un objectif essentiel du plan de transformation numérique 4. L’objectif est donc reconnu. Il n’est pas atteint, et rien ne l’impose.

L’état du droit

Cassiopée porte un nom qui décrit exactement son périmètre : chaîne applicative supportant le système d’information orienté procédure pénale et enfants. Le traitement enregistre les événements des procédures pénales, de l’enregistrement de la procédure de police jusqu’au jugement, et il couvre également les procédures d’assistance éducative, la durée de conservation des données courant alors à compter des vingt et un ans de la personne concernée 5. Les données enregistrées et les destinataires autorisés sont fixés par les articles R. 15-33-66-6 et suivants du code de procédure pénale 5.

Le contentieux civil relève d’applicatifs distincts. Portalis, engagé en 2014, devait dématérialiser l’ensemble de la chaîne civile, de la saisine à la notification de la décision, et remplacer plusieurs applications obsolètes 3. Son déploiement a commencé par les conseils de prud’hommes, et il est interconnecté avec l’outil d’audiencement Pilot, d’autres interconnexions étant annoncées 4.

Il en résulte une frontière qui ne correspond à aucune logique juridique. Le juge des enfants et le parquet figurent dans le même système, parce que l’assistance éducative a été rattachée à l’application pénale. Le juge aux affaires familiales, qui statue sur les mêmes enfants, figure dans un autre. Le tribunal judiciaire statuant au civil sur un litige entre les mêmes parties figure dans un troisième. Aucune passerelle n’est prévue.

Aucune règle de droit n’interdit cet échange. Ce qui manque n’est ni une autorisation ni une compétence : c’est une obligation, un format et un calendrier.

Ce qui se fait ailleurs

L’Estonie a résolu ce problème par une architecture qui n’exige ni base unique ni refonte des applications existantes.

Le système e-File, ou E-Toimik, est décrit par la Commission européenne comme un stockage central de documents électroniques et de métadonnées alimenté par les utilisateurs des systèmes d’information des différentes autorités du système judiciaire, la conservation des métadonnées relatives à l’ensemble des documents, des opérations procédurales et des communications entre systèmes d’information constituant la clé de l’échange 6. L’échange entre ces systèmes repose sur X-Road, l’infrastructure sécurisée d’échange de données de l’État 6, couche logicielle permettant à des acteurs utilisant des systèmes internes différents d’échanger de manière sécurisée et unifiée 7.

Le périmètre couvert est significatif : la Commission européenne pour l’efficacité de la justice du Conseil de l’Europe décrit e-File comme un système de communication électronique entre les tribunaux, les services de poursuites, les services de police, les prisons, les services de probation, les huissiers, les bureaux d’aide judiciaire et les services des douanes, incluant l’échange de documents et de données sur les affaires 8. Le dispositif a été distingué par le prix Balance de Cristal en 2014 8. Une mission de la commission des affaires juridiques du Parlement européen a étudié le modèle estonien de justice en ligne comme l’un des plus efficaces et des plus aboutis de l’Union 9.

Deux réserves de transposition doivent être posées. L’Estonie compte moins d’un vingtième de la population française et a construit son administration numérique sans héritage applicatif lourd, ce qui rend la comparaison de calendrier illusoire. Et le socle estonien repose sur une identité numérique généralisée dont la France ne dispose pas au même degré. Ce qui est transposable n’est donc pas le calendrier, c’est le principe d’architecture : on ne fusionne pas les systèmes, on crée une couche d’échange de métadonnées entre systèmes qui restent distincts.

C’est précisément l’inverse de la méthode française, qui a consisté à vouloir remplacer les applications les unes après les autres avant de les faire dialoguer.

La proposition

Imposer par la loi que les traitements de la justice pénale et de la justice civile échangent, pour des mêmes personnes, l’existence et l’état des procédures les concernant, et fixer un calendrier.

Trois principes gouvernent le dispositif.

Ce qui circule est une métadonnée, pas un dossier. L’échange porte sur l’existence d’une procédure, sa nature, la juridiction saisie, sa date d’ouverture et son état d’avancement. Aucune pièce, aucun élément de contenu, aucune motivation de décision ne transite. Cette limitation n’est pas une précaution accessoire : elle est ce qui rend le dispositif compatible avec le secret de l’enquête, avec le secret professionnel et avec la proportionnalité exigée en matière de données personnelles.

L’accès est restreint aux magistrats saisis. Un magistrat saisi d’une procédure voit les autres procédures concernant les mêmes personnes. Il ne dispose d’aucun droit de consultation générale, et chaque consultation est tracée. Cette traçabilité doit figurer dans la loi et non dans un décret, car elle est la contrepartie de l’ouverture.

L’obligation est assortie d’un calendrier et d’un compte rendu. L’expérience des vingt dernières années montre qu’un objectif informatique sans échéance opposable ne produit rien. La loi fixe donc une date, et impose au Gouvernement un rapport annuel au Parlement sur son exécution jusqu’à réalisation complète.

Le contentieux des mineurs constitue la première étape du déploiement, non par symbolisme mais parce que c’est là que la dispersion produit les effets les plus graves et que la moitié du chemin est déjà faite, l’assistance éducative figurant déjà dans l’applicatif pénal.

Ce que la réforme coûte

Un développement informatique sur des applicatifs existants, sans création de fichier, de juridiction ni de poste. Le coût est à mettre en regard d’un plan de transformation numérique dont la Cour des comptes évalue l’exécution à un montant plus proche de 330 millions d’euros que des 530 millions annoncés 10, et dont l’interopérabilité était déjà un objectif affiché.

Objections prévisibles

« C’est un fichier unique des justiciables. »

Non, et la différence est technique autant que juridique. Aucune base nouvelle n’est créée : les applications existantes échangent entre elles des métadonnées, selon le modèle de la couche d’échange estonienne. Il n’existe aucun point où l’ensemble des données serait rassemblé.

« Cela méconnaît le secret de l’enquête. »

L’échange porte sur l’existence d’une procédure, jamais sur son contenu. Un magistrat qui apprend qu’une enquête est ouverte n’en connaît ni les pièces ni les actes, et l’accès au contenu reste régi par les règles existantes.

« Les données personnelles seront exposées. »

Le dispositif relève du contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, comme Cassiopée aujourd’hui. Les garanties doivent figurer dans la loi : finalité limitée, accès réservé aux magistrats saisis, traçabilité de chaque consultation, durées de conservation alignées sur celles des traitements sources.

« Le ministère y travaille déjà. »

Il l’affirme depuis des années, et l’interopérabilité figure parmi les objectifs du plan de transformation numérique. Mais un objectif n’est pas une obligation, et l’histoire de Portalis, engagé en 2014 et dont le coût total ne pouvait toujours pas être prévu au moment de l’enquête de la Cour des comptes, montre ce que devient un chantier sans échéance opposable.

« La France n’est pas l’Estonie. »

C’est exact sur le calendrier et sur l’identité numérique. Ce n’est pas exact sur l’architecture : une couche d’échange entre systèmes hétérogènes est précisément la solution conçue pour les administrations qui ne peuvent pas tout reconstruire.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article L. 111-14 du code de l’organisation judiciaire, il est inséré un article L. 111-15 ainsi rédigé :

« Art. L. 111-15. – Les traitements automatisés de données à caractère personnel mis en oeuvre par le ministère de la justice pour la gestion des procédures pénales et des procédures civiles sont interopérables.

« Ils échangent, pour une même personne physique, les seules données suivantes : l’existence d’une procédure la concernant, sa nature, la juridiction saisie, sa date d’ouverture et son état d’avancement.

« Aucune pièce de procédure, aucun élément de contenu et aucune motivation de décision ne peuvent être échangés en application du présent article.

« Ces informations sont accessibles aux seuls magistrats et personnels de greffe saisis d’une procédure concernant la personne. Chaque consultation fait l’objet d’un enregistrement conservé pendant trois ans.

« Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, fixe les modalités d’application du présent article. »

Portée : l’obligation est posée au niveau législatif, le périmètre des données est limitativement énuméré, et la traçabilité des consultations est la contrepartie de l’ouverture.

Article 2

L’interopérabilité prévue à l’article L. 111-15 du code de l’organisation judiciaire est mise en oeuvre au plus tard le 31 décembre 2028 pour les procédures concernant des mineurs, et au plus tard le 31 décembre 2030 pour les autres procédures.

Le Gouvernement remet chaque année au Parlement, jusqu’à réalisation complète, un rapport sur l’exécution de ce calendrier, précisant les moyens engagés et les difficultés rencontrées.

Portée : sans échéance opposable ni compte rendu public, l’obligation resterait un objectif de plus. Le contentieux des mineurs est traité en premier parce que la dispersion y produit les effets les plus graves et que l’assistance éducative figure déjà dans l’applicatif pénal.

Exposé des motifs

La justice française fonctionne avec deux chaînes applicatives qui s’ignorent. Cassiopée couvre les procédures pénales et les procédures d’assistance éducative. Le contentieux civil relève d’applications distinctes, que le programme Portalis, engagé en 2014, devait remplacer et dont la mise en service tarde. Il en résulte qu’aucun magistrat ne dispose du moyen élémentaire de savoir quelles autres procédures opposent les mêmes personnes.

Cette situation ne procède d’aucune règle de droit. Aucun texte n’interdit cet échange, et le ministère de la justice présente lui-même l’interopérabilité comme un objectif essentiel de son plan de transformation numérique. Ce qui manque est une obligation, un périmètre de données défini et un calendrier opposable.

La présente proposition ne crée aucun fichier. Elle impose que les traitements existants échangent, pour une même personne, l’existence et l’état des procédures la concernant, à l’exclusion de tout élément de contenu. Elle réserve l’accès aux magistrats saisis, impose la traçabilité de chaque consultation, et fixe une échéance assortie d’un compte rendu annuel au Parlement.

Elle s’inspire d’une architecture éprouvée, celle de la couche d’échange estonienne, qui permet à des systèmes d’information hétérogènes de communiquer sans être fusionnés. C’est la voie la moins coûteuse, la plus rapide, et la seule qui ne suppose pas d’attendre l’achèvement d’un programme engagé il y a douze ans.

Sources

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