Contrairement à une idée répandue, l’administration contrôlée est déjà tenue de rendre compte des suites qu’elle donne aux recommandations, et un taux de mise en œuvre est publié chaque année. Ce qui n’existe nulle part, c’est l’obligation pour une assemblée de se saisir de ce qui n’a pas été suivi : le Parlement auditionne le Défenseur des droits par usage, jamais en séance, et jamais sur ses rapports spéciaux. Le devoir de suite manque du côté du pouvoir politique, pas du côté de l’administration.
On dit souvent que la Cour des comptes et le Défenseur des droits produisent des rapports que personne ne lit et dont personne ne vérifie l’exécution. C’est inexact. La Cour publie chaque année un rapport de suivi établi à partir de comptes rendus que les destinataires ont l’obligation de lui fournir. Le Défenseur des droits peut enjoindre, puis publier un rapport spécial nominatif. Le devoir de suite existe, et il pèse sur l’administration contrôlée. Ce qui n’existe nulle part, c’est l’obligation, pour une assemblée parlementaire, de se saisir de ce qui n’a pas été suivi.
Le constat
Un suivi organisé, mais déclaratif. Le rapport de suivi de septembre 2025 fait état de 76 % de recommandations totalement ou partiellement mises en œuvre, taux stable depuis 2018. Mais trois ans après leur formulation, seules 27 % des recommandations de la Cour et 26 % de celles des chambres régionales sont totalement appliquées ; 9 % font l’objet d’un refus explicite, comptabilisé séparément depuis 2022 1. Ces chiffres reposent sur les comptes rendus des organismes contrôlés eux-mêmes ; la Cour les complète par onze enquêtes de suivi approfondi 1. Un taux déclaré n’est pas un taux vérifié.
Une institution débordée, et un exemple daté. Le Défenseur des droits a reçu 165 011 réclamations et demandes en 2025, en hausse de 17 % en un an et de près de 70 % depuis 2020, dont une progression de 20 % dans les relations avec les services publics 2. Les réclamations relatives au droit des étrangers sont passées d’environ 10 % à plus de 40 % du total entre 2020 et 2025, les trois quarts portant sur le renouvellement des titres de séjour et la plateforme numérique dédiée 2. L’institution avait publié en décembre 2024 un rapport sur ce sujet, avec quatorze recommandations 3. Le problème a continué de croître.
Ce que le Parlement fait, et ne fait pas. La Défenseure des droits est auditionnée chaque année sur son rapport par les commissions des lois, à l’Assemblée le 4 juin 2025 puis le 20 mai 2026, au Sénat le 3 juin 2026 4. C’est un usage, non une obligation ; il ne donne lieu à aucun débat en séance ; et il ne porte jamais sur les rapports spéciaux ni sur les recommandations refusées. Le rapport de suivi de la Cour ne fait l’objet d’aucun examen organisé.
Un pouvoir dont l’usage est inconnu. Le Défenseur des droits ne publie ni le nombre d’injonctions qu’il prononce, ni celui de ses rapports spéciaux, ni aucun taux de suivi de ses recommandations : la vérification a porté sur les rapports annuels de 2016, 2019, 2022, 2024 et 2025, où le mot « injonction » n’est jamais assorti d’un chiffre 25. Son catalogue documentaire recense une quinzaine de rapports spéciaux distincts entre 2013 et 2023, le dernier datant du 23 juin 2023 ; aucun depuis 6. Nul ne peut dire si ce pouvoir est sous-utilisé ou dissuasif par sa seule existence.
L’état du droit
L’article L. 143-9 du code des juridictions financières impose aux destinataires des observations de la Cour, ministères compris, de fournir des comptes rendus des suites données, sur lesquels repose le rapport annuel de suivi 7. L’article L. 243-9, issu de la loi du 7 août 2015, va plus loin pour les collectivités : dans l’année suivant la présentation du rapport d’observations, l’ordonnateur présente devant son assemblée délibérante un rapport sur les actions entreprises 1. Une commune s’explique donc en séance publique et dans un délai fixé ; un ministère fournit un compte rendu à son contrôleur, sans délai et sans qu’aucune assemblée n’en soit saisie.
L’article 25 de la loi organique du 29 mars 2011 organise pour le Défenseur des droits trois étages : information sur les suites dans le délai qu’il fixe ; injonction si la recommandation reste sans effet ; rapport spécial, rendu public « selon des modalités qu’il détermine », si l’injonction n’est pas suivie 8. Le Conseil d’État a jugé en 2019 que ses recommandations ne sont pas des décisions susceptibles de recours : c’est une magistrature d’influence 9. Et le Sénat a refusé en 2011 de rendre le rapport spécial automatique, au motif qu’une telle règle conduirait le Défenseur à user moins facilement de son pouvoir d’injonction 10. L’article 36 prévoit enfin que le rapport annuel « peut faire l’objet d’une communication » devant chaque assemblée : une faculté du Défenseur, non une obligation du Parlement 8.
Le maillon manquant est donc politique : rien n’oblige une assemblée à examiner ce qui n’a pas été suivi.
Ce qui se fait ailleurs
Suède : l’examen parlementaire est une obligation de procédure. Deux règles générales du Riksdag y suffisent : tout rapport déposé devant la Chambre est renvoyé à une commission, et la commission est tenue de conclure devant la Chambre, y compris sur les rapports d’un organe du Riksdag tel que l’ombudsman 11. Le rapport annuel 2024 des ombudsmans a ainsi donné lieu à une audition publique de la commission de la Constitution le 13 mars 2025 et à un rapport de cette commission conclu le 3 juin 2025 12. Chaque ombudsman peut en outre saisir le Riksdag d’une question née de son contrôle, ce qui déclenche le même circuit 11.
Royaume-Uni : la réponse écrite à chaque recommandation. Pour chaque rapport de la commission des comptes publics, le Trésor dépose au Parlement une réponse qui accepte ou refuse chaque recommandation, donne une date cible pour chaque acceptation et un motif pour chaque refus, et les administrations rendent compte deux fois par an de l’avancement 13. Le taux d’acceptation s’établit entre 86 % et 93 % selon les sessions depuis 2015 14. Ce dispositif ne repose que sur des documents administratifs, modifiables unilatéralement : un argument pour inscrire dans la loi ce que la pratique française n’a jamais fait naître.
La proposition
Ne rien ajouter aux obligations de l’administration, et créer l’obligation qui manque au Parlement.
Un débat annuel de droit. Le rapport de suivi des juridictions financières et le rapport d’activité du Défenseur des droits font l’objet, dans chaque assemblée, d’un débat en séance publique pendant la semaine réservée au contrôle. Ni vote ni injonction : l’obligation de discuter publiquement de ce qui n’a pas été mis en œuvre.
Les rapports spéciaux saisissent le Parlement. Tout rapport spécial du Défenseur des droits est transmis aux présidents des deux assemblées ; la commission compétente entend le Défenseur et le ministre concerné dans les trois mois. La publication cesse d’être le terme de la procédure pour en devenir le déclenchement.
La symétrie avec les collectivités. Le compte rendu qu’un ministère doit à la Cour est transmis au Parlement et présenté en commission, comme une commune présente le sien devant son conseil.
Les refus, publiés et motivés. Les refus explicites, que la Cour compte déjà, figurent nominativement, avec leurs motifs, en annexe du rapport de suivi. Un refus assumé est légitime ; il doit être connu.
Les chiffres manquants. Le Défenseur des droits publie chaque année le nombre de recommandations émises, de celles restées sans effet, d’injonctions et de rapports spéciaux.
Une proposition voisine traite le cas symétrique des rapports que le Gouvernement ne remet pas au Parlement : inscrire d’office un débat lorsque le Gouvernement ne remet pas les rapports que la loi lui impose.
Objections prévisibles
« Le Parlement auditionne déjà le Défenseur des droits. »
En commission, par usage, sur le rapport annuel. Jamais en séance, jamais sur un rapport spécial, jamais sur les refus, et jamais sur le rapport de suivi de la Cour. Toute la proposition tient dans l’écart entre un usage et une obligation.
« Rendre les choses automatiques affaiblira le Défenseur des droits. »
C’est l’objection du Sénat en 2011, et elle est fondée. La proposition ne touche pas à sa liberté d’établir ou non un rapport spécial ; elle rend automatique la saisine du Parlement une fois ce rapport établi.
« L’ordre du jour est saturé. »
Deux débats annuels par assemblée, dans la semaine que l’article 48 de la Constitution réserve au contrôle de l’action du Gouvernement 15.
La traduction législative
Trois véhicules : la loi ordinaire pour les juridictions financières (articles 1er et 3), la loi organique pour le Défenseur des droits, que l’article 71-1 de la Constitution réserve à ce niveau (articles 2 et 4), et les règlements des assemblées pour l’ordre du jour et les auditions, auxquels la loi ne peut se substituer (article 5, pour mémoire).
Exposé des motifs
L’article L. 143-9 du code des juridictions financières impose aux administrations de rendre compte des suites données aux recommandations de la Cour des comptes, et l’article 25 de la loi organique du 29 mars 2011 permet au Défenseur des droits d’enjoindre puis de publier un rapport spécial. Le devoir de suite pèse donc sur l’administration. Mais 27 % seulement des recommandations de la Cour sont totalement appliquées trois ans après, les chiffres reposent sur les déclarations des organismes contrôlés, et le Défenseur des droits ne publie ni le nombre de ses injonctions ni celui de ses rapports spéciaux, dont le dernier date de juin 2023.
Aucune assemblée n’est tenue de se saisir de ce qui n’a pas été suivi. L’audition annuelle du Défenseur des droits en commission relève de l’usage ; les rapports spéciaux et les refus de mise en œuvre n’y sont jamais examinés ; un ministère fournit son compte rendu à son contrôleur quand une commune présente le sien devant son conseil.
La présente proposition n’ajoute aucune obligation à l’administration. Elle transmet au Parlement les comptes rendus des ministères et les rapports spéciaux, rend publics et motivés les refus, fait figurer au rapport du Défenseur des droits les chiffres qui manquent, et renvoie aux règlements des assemblées le débat annuel en séance et l’audition dans les trois mois, sur le modèle suédois du renvoi obligatoire et de l’obligation de conclure. Elle ne touche pas à la liberté d’appréciation du Défenseur des droits, que le législateur de 2011 a voulu préserver.
Article 1er (loi ordinaire)
L’article L. 143-9 du code des juridictions financières est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les comptes rendus fournis en application du présent article par les administrations de l’État et leurs établissements publics sont transmis aux commissions permanentes chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. Ils y sont présentés à la demande de la commission. »
Article 2 (loi organique)
L’article 25 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport spécial est transmis aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. »
Article 3 (loi ordinaire)
Le même article L. 143-9 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport présentant les suites données aux observations et recommandations comporte en annexe la liste des recommandations dont la mise en œuvre a été explicitement refusée, avec l’indication de l’organisme concerné et des motifs du refus. »
Article 4 (loi organique)
L’article 36 de la même loi organique est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport rendant compte de l’activité annuelle du Défenseur des droits comporte le nombre de recommandations émises, le nombre de celles n’ayant pas été suivies d’effet, le nombre d’injonctions prononcées en application de l’article 25 et le nombre de rapports spéciaux établis. »
Article 5 (pour mémoire, relevant des règlements des assemblées)
Les règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat prévoient que le rapport annuel relatif aux suites données aux observations et recommandations des juridictions financières et le rapport annuel d’activité du Défenseur des droits font l’objet, chaque année, d’un débat en séance publique au cours de la semaine mentionnée au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution, et que la commission permanente compétente entend le Défenseur des droits et le ministre concerné dans les trois mois de la transmission d’un rapport spécial.
Sources
- 1. Cour des comptes, « Le suivi des recommandations des juridictions financières », rapport de septembre 2025 : 76 % de recommandations totalement ou partiellement mises en œuvre, taux stable depuis 2018 ; 27 % (Cour) et 26 % (chambres régionales) totalement mises en œuvre trois ans après ; 9 % de refus explicites, comptabilisés séparément depuis 2022 ; onze enquêtes de suivi approfondi ; application de l’article L. 243-9 (2 389 recommandations suivies). https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-10/20250919-suivi-recommandations-JF.pdf ↩
- 2. Défenseur des droits, rapport annuel d’activité 2025 : 165 011 réclamations, informations et orientations, hausse de 17 % en un an et de près de 70 % depuis 2020, hausse de 20 % dans les relations avec les services publics, réclamations en droit des étrangers passées d’environ 10 % à plus de 40 % entre 2020 et 2025 ; aucun chiffre sur les injonctions ni les rapports spéciaux. https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-annuel-dactivite-2025-1107 ↩
- 3. Défenseur des droits, communiqué relatif au rapport annuel 2024 : 140 996 réclamations en 2024 ; rapport de décembre 2024 sur l’administration numérique pour les étrangers, quatorze recommandations. https://www.defenseurdesdroits.fr/rapport-annuel-dactivite-2024-communique-de-presse-836 ↩
- 4. Assemblée nationale, commission des lois, auditions de la Défenseure des droits sur son rapport annuel d’activité, 4 juin 2025 et 20 mai 2026 ; Sénat, commission des lois, audition du 3 juin 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/actualites-accueil-hub/audition-de-claire-hedon-defeuseure-des-droits-sur-son-rapport-annuel-d-activite – https://www.senat.fr/actualite/audition-de-claire-hedon-defenseure-des-droits-7696.html ↩
- 5. Défenseur des droits, rapports annuels d’activité 2016, 2019, 2022 et 2024 : le mot « injonction » n’y apparaît que dans la description des modes d’intervention, jamais assorti d’un chiffre. https://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/2023-10/ddd_rapport-annuel-2016_20170220.pdf – https://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/2023-07/ddd_rapport-annuel-2022_20230328.pdf – https://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/2025-03/ddd_rapport-annuel-2024_20250305.pdf ↩
- 6. Défenseur des droits, catalogue documentaire, catégorie « Rapport spécial » : dix-huit notices pour 2013-2023, dont trois affaires à deux décisions, soit une quinzaine de rapports distincts ; rapport spécial n° 2023-001 du 23 juin 2023, le plus récent. https://juridique.defenseurdesdroits.fr/index.php?lvl=categ_see&id=153 ↩
- 7. Code des juridictions financières, article L. 143-9 : présentation des suites dans le rapport public annuel, obligation faite aux destinataires des observations de fournir des comptes rendus. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000033263073/2017-05-01 ↩
- 8. Loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, article 25 (information, injonction, rapport spécial rendu public « selon des modalités qu’il détermine ») et article 36 (rapport annuel pouvant faire l’objet d’une communication devant chaque assemblée). https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000023782424 – https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000023781167/ ↩
- 9. Conseil d’État, 22 mai 2019, n° 414410 : les recommandations du Défenseur des droits ne constituent pas des décisions administratives susceptibles de recours pour excès de pouvoir. https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000038498628/ ↩
- 10. Sénat, rapport n° 258 (2010-2011) sur le projet de loi organique relatif au Défenseur des droits : refus de l’automaticité du rapport spécial, la liberté d’appréciation conditionnant l’usage effectif de ses pouvoirs. https://www.senat.fr/rap/l10-258/l10-25813.html ↩
- 11. Suède, Riksdag Act, chapitre 10, articles 2 et 3 (renvoi obligatoire en commission, obligation pour la commission de conclure devant la Chambre, y compris sur les rapports d’un organe du Riksdag) et disposition complémentaire 9.17.5 (saisine du Riksdag par un ombudsman). https://www.riksdagen.se/globalassets/05.-sa-fungerar-riksdagen/demokrati/the-riksdag-act-2023_new.pdf ↩
- 12. Riksdag, commission de la Constitution, rapport 2024/25:KU11 sur le rapport annuel des ombudsmans : audition publique du 13 mars 2025, rapport conclu le 3 juin 2025. https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/betankande/justitieombudsmannens-ambetsberattelse_hc01ku11/html/ ↩
- 13. Royaume-Uni, Trésor, Managing Public Money, avril 2026, points 3.7.8 à 3.7.14 : réponse écrite à chaque recommandation de la commission des comptes publics, date cible pour chaque acceptation, motif pour chaque refus, comptes rendus semestriels. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/69e0b17861d2e8e9b9e42e13/Managing_Public_Money_-_April_2026.pdf ↩
- 14. Royaume-Uni, Trésor, Treasury Minutes, CP 1587, mai 2026, annexe récapitulative : taux d’acceptation des recommandations compris entre 86 % et 93 % de la session 2015-2016 à la session 2024-2026. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6a0dcc939171ee9f72826f01/E03613937-_CP_1587_Treasury_Minutes_Accessible.pdf ↩
- 15. Constitution du 4 octobre 1958, article 48, quatrième alinéa : une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000019241057 ↩
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