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Appliquer la TVA à taux zéro aux produits de première nécessité

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L’essentiel des produits alimentaires est déjà taxé à 5,5 % en France. Depuis 2022, la directive TVA permet aux États membres d’exonérer totalement un nombre limité de biens de première nécessité ; l’Espagne l’a fait de 2023 à 2024, la France jamais. Cette fiche propose d’utiliser cette faculté sur une liste courte, dans les limites du droit de l’Union, avec une obligation de publication des prix pour vérifier la répercussion, en assumant un coût de plusieurs milliards d’euros.

Effet budgétaireEffet à chiffrerCoût assumé, non compensé, pour les finances publiques. Repères publics : le taux de 5,5 % sur l’alimentation représente déjà 20 Md€ de moindres recettes par rapport au taux normal (CPO, 2023) ; passer toute l’alimentation à 0 % coûterait 11 Md€ (Bercy) ; une liste limitée coûterait 4,7 Md€, 8,8 Md€ avec les produits d’hygiène (Institut Montaigne, 2024), 3,9 Md€ pour l’alimentaire de base (Astérès, 2022). Le périmètre retenu ici se situe entre 4 et 9 Md€ selon la liste ; un chiffrage par la direction générale du Trésor doit précéder tout dépôt.

La demande d’une baisse de la TVA sur les produits de première nécessité se heurte à un fait souvent ignoré : ces produits sont déjà, pour l’essentiel, au taux réduit de 5,5 %. Une possibilité nouvelle existe pourtant depuis 2022, que la France n’a jamais utilisée : l’exonération totale d’un nombre limité de biens de première nécessité. C’est elle que retient cette fiche, avec son coût, qui est réel, et sa condition, qui est la vérification de la répercussion sur les prix.

Le constat

La France applique quatre taux de TVA : 20 %, 10 %, 5,5 % et 2,1 % 1. Le taux de 5,5 % couvre déjà les produits destinés à l’alimentation humaine, l’eau et les boissons non alcoolisées, les protections hygiéniques féminines, les appareillages pour personnes handicapées et les livres, sous des exceptions parfois difficiles à justifier : confiserie, margarine, caviar et la plupart des produits contenant du chocolat relèvent de 20 % 12. Les médicaments remboursables sont à 2,1 % 1.

Ce taux réduit a un coût : selon le Conseil des prélèvements obligatoires, les taux réduits représentent 47 milliards d’euros de moindres recettes en 2021 par rapport au taux normal, dont 20 milliards pour le seul taux de 5,5 % sur l’alimentation et les boissons non alcoolisées 3. Passer toute l’alimentation de 5,5 % à 0 % coûterait 11 milliards d’euros de plus 4.

Le fait nouveau est européen. La directive du 5 avril 2022 permet aux États membres, au-delà de leurs deux taux réduits, d’appliquer un taux inférieur à 5 % ou une exonération avec droit à déduction à sept catégories au plus de l’annexe III, choisies parmi les denrées alimentaires, l’eau, les produits pharmaceutiques y compris la protection hygiénique féminine et les produits d’hygiène absorbants, les équipements médicaux, le transport de personnes, les livres et les panneaux solaires 5. Cette faculté est applicable depuis le 1er janvier 2025. La France n’en a pas fait usage.

Le débat, lui, a eu lieu. Le 20 novembre 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, par 70 voix contre 62 et contre l’avis du Gouvernement, un amendement supprimant la TVA sur les produits de première nécessité assorti d’un blocage des prix ; le Sénat a voté le 3 décembre une suppression limitée à La Réunion. Ni l’une ni l’autre ne figurent dans la loi de finances promulguée le 19 février 2026 67.

L’état du droit

Le taux de 5,5 % sur les produits alimentaires est prévu par l’article 278-0 bis du code général des impôts, sous les exceptions détaillées par la doctrine administrative 12. Les dispositions relatives à la TVA quitteront le code général des impôts pour le livre II du code des impositions sur les biens et services au 1er janvier 2027, à droit constant 8.

En droit de l’Union, l’article 98 de la directive 2006/112/CE, dans sa rédaction de 2022, fixe le cadre : deux taux réduits d’au moins 5 % sur vingt-quatre catégories au plus, et un taux inférieur à 5 % ou une exonération sur sept catégories au plus, limitées à celles énumérées ci-dessus 5. Il n’existe donc aucun obstacle juridique à un taux zéro français sur l’alimentation de base et les protections hygiéniques ; il existe une limite de périmètre, que la proposition respecte, et un coût, qu’elle assume.

Ce qui se fait ailleurs

L’Irlande et Malte appliquent de longue date un taux zéro sur l’alimentation, au titre de dérogations antérieures à la directive : elles prouvent qu’un taux zéro alimentaire fonctionne durablement dans le marché intérieur, non que la faculté de 2022 ait été utilisée.

Le précédent pertinent est espagnol. Du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2024, l’Espagne a ramené à 0 % le taux applicable au pain, à la farine, au lait, au fromage, aux oeufs, aux fruits, aux légumes, aux légumineuses et aux céréales, puis à l’huile d’olive, et à 5 % celui des pâtes et des huiles de graines ; la sortie s’est faite par paliers, 2 % et 7,5 % à partir du 1er octobre 2024, puis retour à 4 % et 10 % 9. L’évaluation existe : sur les prix en ligne des grandes surfaces, qui représentent 40 % du marché, la baisse a été répercutée à plus de 90 % dans les deux premiers mois, pour un coût budgétaire estimé à 645 millions d’euros ; la même étude rappelle qu’en Argentine une mesure comparable n’a été répercutée qu’à 60 % en moyenne, 85 % dans les grandes chaînes et 35 % dans les petits commerces 10.

Le précédent français va dans l’autre sens. La baisse de la TVA dans la restauration de juillet 2009, de 19,6 % à 5,5 %, n’a été répercutée qu’à hauteur d’environ 20 % : les prix ont baissé de 2,1 % à court terme et de 2,4 % à long terme, contre 9,8 % en cas de répercussion intégrale 11 ; la Cour des comptes a chiffré à 600 millions d’euros le gain des consommateurs, pour 1,2 milliard attendu 12.

Deux enseignements. La répercussion dépend de la structure de la distribution et du produit : forte sur des produits bruts vendus par de grandes enseignes, faible dans un secteur de petites entreprises. Et une mesure temporaire se défait mal : l’Espagne a dû sortir par paliers, au prix de hausses de prix visibles.

La proposition

Faire usage de la faculté ouverte par la directive de 2022 en appliquant un taux zéro à une liste courte, limitativement énumérée et conforme à l’annexe III : produits alimentaires de base non transformés, protections hygiéniques féminines et produits d’hygiène absorbants, dont les couches. La mesure est permanente, ce qui évite le point de sortie espagnol et en assume la contrepartie, un coût pérenne.

Elle est assortie d’une obligation, pour les distributeurs dépassant un seuil de chiffre d’affaires, de publier l’évolution des prix de vente des produits concernés pendant douze mois, sous le contrôle de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Cette obligation ne garantit pas la répercussion, elle la rend vérifiable, ce qui n’a été le cas ni en 2009 ni pour aucune baisse de taux antérieure.

Ce que la réforme coûte

Entre 4 et 9 milliards d’euros par an selon la liste retenue, sur la base des chiffrages publics disponibles : 3,9 milliards pour l’alimentaire de base selon Astérès en 2022, 4,7 milliards pour une liste limitée et 8,8 milliards avec les produits d’hygiène selon l’Institut Montaigne en 2024, 11 milliards pour toute l’alimentation selon Bercy 413. Ce coût n’est pas compensé. Le chiffrage du périmètre exact par la direction générale du Trésor doit précéder le dépôt.

Objections prévisibles

« Une baisse de TVA n’est jamais intégralement répercutée : elle nourrit les marges. »

C’est vrai de la restauration en 2009, faux des grandes surfaces espagnoles en 2023, et la différence tient au produit et au distributeur. La proposition retient des produits bruts et impose la publication des prix ; elle ne promet pas la répercussion, elle permet de la constater.

« Le coût sera compensé par d’autres impôts ou par moins de services publics. »

La fiche ne le dissimule pas : le coût est assumé et non compensé, et c’est pourquoi le périmètre est étroit et limitativement énuméré plutôt qu’une baisse générale du taux de 5,5 %.

« Le gain par unité vendue sera dérisoire. »

Il est faible par unité, 5,5 centimes par euro, mais concentré sur des achats quotidiens dont la part est la plus élevée dans le budget des ménages modestes. Une exonération totale sur un périmètre restreint est plus lisible qu’une baisse partielle sur un périmètre large.

« Une aide ciblée serait plus efficace qu’une baisse de TVA pour tous. »

C’est la position du Conseil des prélèvements obligatoires, et elle est solide : la TVA réduite profite aussi aux ménages aisés. La fiche retient néanmoins le taux zéro pour sa simplicité et son absence de guichet, en assumant qu’il est moins ciblé.

La traduction législative

Exposé des motifs

Les produits de première nécessité relèvent déjà, en France, du taux réduit de 5,5 %, qui représente 20 milliards d’euros de moindres recettes. La directive du 5 avril 2022 permet depuis le 1er janvier 2025 aux États membres d’exonérer totalement sept catégories au plus de biens de première nécessité. L’Espagne l’a fait de 2023 à 2024 sur l’alimentation de base, avec une répercussion sur les prix supérieure à 90 % dans les grandes surfaces. La France ne l’a jamais fait, et les votes intervenus au Parlement à l’automne 2025 n’ont pas été retenus dans la loi de finances pour 2026.

Le présent texte fait usage de cette faculté sur une liste courte, limitativement énumérée par décret en Conseil d’État dans les limites de la directive : denrées alimentaires de base, protections hygiéniques et produits d’hygiène absorbants. Il en assume le coût, de l’ordre de 4 à 9 milliards d’euros par an selon la liste, et l’assortit d’une obligation de publication des prix par les grandes enseignes, afin que la répercussion sur le consommateur soit vérifiable, ce qui n’a pas été le cas lors de la baisse de 2009 dans la restauration, répercutée à 20 %.

Article 1er

Après l’article 278-0 bis A du code général des impôts, il est inséré un article 278-0 bis B ainsi rédigé :

« Art. 278-0 bis B. – La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 0 % en ce qui concerne les livraisons, importations et acquisitions intracommunautaires portant sur les biens de première nécessité dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État parmi les denrées alimentaires de base, les produits de protection hygiénique féminine et les produits d’hygiène absorbants, dans les limites prévues à l’article 98 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006. »

Portée : un taux de 0 % équivaut à une exonération avec maintien du droit à déduction : le vendeur ne collecte rien mais récupère la taxe d’amont, ce qui garantit que l’avantage atteint le prix final. La liste est bornée aux catégories que la directive admet. À compter du 1er janvier 2027, l’article prendra place dans le livre II du code des impositions sur les biens et services.

Article 2

Les entreprises de commerce de détail dont le chiffre d’affaires excède un seuil fixé par décret publient, dans des conditions fixées par ce même décret, l’évolution des prix de vente des biens mentionnés à l’article 278-0 bis B du code général des impôts au cours des douze mois suivant l’entrée en vigueur du taux mentionné au même article.

Portée : cet article rend vérifiable la répercussion de l’exonération sur les prix, objection principale opposée à toute baisse de TVA.

Sources

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