Idées publiques

Appliquer la TVA à taux zéro aux produits de première nécessité

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L’essentiel des produits alimentaires est déjà taxé au taux réduit de 5,5 % en France, si bien qu’une nouvelle baisse générale n’aurait qu’un effet limité. En revanche, la directive européenne adoptée en avril 2022 a ouvert pour la première fois aux États membres la possibilité d’exonérer totalement de TVA certains biens de première nécessité, et elle a été transposée en droit français par la loi de finances pour 2024. Cette fiche propose d’utiliser cette faculté nouvelle sur une liste courte et précisément délimitée.

Effet budgétaireEffet à chiffrerCoût assumé pour les finances publiques : perte de recettes de TVA proportionnelle au périmètre retenu, non chiffrable à partir des sources de cette fiche ; à titre de repère, l’ensemble des taux réduits de TVA représente selon une source professionnelle un manque à gagner fiscal de l’ordre de 20 milliards d’euros par an, tous produits et services confondus.

La demande d’une baisse de la TVA sur les produits de première nécessité se heurte à un fait souvent ignoré : ces produits sont déjà, pour l’essentiel, au taux réduit de 5,5 %, si bien qu’une baisse générale de ce taux produirait un gain de pouvoir d’achat limité pour un coût budgétaire important. Une possibilité juridique nouvelle existe pourtant depuis 2022, que la France n’a pas encore utilisée : l’exonération totale de certains biens de première nécessité. C’est elle que retient cette fiche.

Le constat

La France applique quatre taux de TVA : un taux normal de 20 %, un taux intermédiaire de 10 %, un taux réduit de 5,5 % et un taux particulier de 2,1 % 12. Le taux réduit de 5,5 % couvre déjà l’essentiel des produits de première nécessité : les produits destinés à l’alimentation humaine, y compris l’eau et les boissons non alcoolisées, les produits d’origine agricole et de la pêche, les appareillages pour personnes handicapées, malades ou dépendantes, les repas en cantine scolaire fournis par un prestataire extérieur, ou encore les services rendus aux personnes âgées ou handicapées 34.

Ce périmètre comporte des exceptions parfois difficiles à justifier : les produits de confiserie, la margarine et le caviar relèvent du taux de 20 %, de même que la plupart des produits contenant du chocolat, alors que le chocolat brut, le chocolat de ménage au lait et les bonbons de chocolat bénéficient du taux réduit 56. Les médicaments remboursables par la sécurité sociale relèvent du taux particulier de 2,1 % 2.

Le fait nouveau est juridique : après quatre années de négociations, une directive adoptée en avril 2022 instaure, pour la première fois, la possibilité pour les États membres d’exonérer de TVA certains biens de première nécessité, et elle a été transposée en droit français par la loi de finances pour 2024 7.

Le fait qui résume le problème : la France dispose depuis 2024 d’un outil qu’elle n’a jamais utilisé, l’exonération totale de TVA sur des biens de première nécessité, alors que le débat public continue de porter sur une baisse générale du taux de 5,5 %, dont l’effet sur les prix serait dilué et le coût budgétaire élevé.

L’état du droit

Le taux réduit de 5,5 % applicable aux produits destinés à l’alimentation humaine est prévu par l’article 278-0 bis du code général des impôts, sous réserve d’exceptions limitatives détaillées par la doctrine administrative 8. Le taux particulier de 2,1 % est prévu par les articles 281 quater et suivants du même code 2.

Au niveau européen, l’article 98 de la directive 2006/112/CE et son annexe III encadrent la capacité des États membres à recourir aux taux réduits, en établissant la liste des biens et services éligibles ; chaque État est libre de fixer son taux réduit, qui ne pouvait toutefois pas être inférieur à 5 % 7. C’est cette dernière règle que la directive d’avril 2022 a assouplie, en ouvrant la possibilité d’une exonération pour certains biens de première nécessité, cette directive ayant redéfini par ailleurs la liste des biens et services éligibles aux taux réduits, notamment pour y intégrer des produits favorisant les transitions environnementale et numérique 7. La transposition en droit français a été opérée par la loi de finances pour 2024 7.

Le point de blocage n’est donc plus juridique mais budgétaire et politique : la faculté d’exonération existe en droit français depuis 2024, mais elle n’a pas été mise en œuvre, et le débat public demeure focalisé sur une baisse générale du taux de 5,5 %, dont l’effet sur les biens de consommation courante serait limité selon les analyses disponibles 1.

Ce qui se fait ailleurs

Il faut d’abord distinguer deux situations que le débat français confond, car elles n’ont pas la même portée juridique.

Certains États appliquent depuis longtemps un taux zéro sur des produits alimentaires, au titre des clauses de gel qui leur ont permis de conserver des régimes antérieurs à leur adhésion : c’est le cas de l’Irlande et de Malte. Ces taux ne résultent pas de la directive de 2022 et ne prouvent donc rien quant à la faculté nouvelle qu’elle ouvre ; ils prouvent en revanche qu’un taux zéro alimentaire fonctionne durablement au sein du marché intérieur, ce qui n’est pas rien.

Le précédent directement pertinent est espagnol, et il est instructif jusque dans sa fin. À compter du 1er janvier 2023, l’Espagne a ramené à zéro le taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable au pain, à la farine, au lait, au fromage, aux œufs, aux fruits, aux légumes, aux légumineuses et aux céréales, et à 5 % celui des pâtes et des huiles. La mesure était expressément temporaire, adossée à la lutte contre l’inflation alimentaire. Elle a été prolongée à plusieurs reprises, puis relevée par paliers avant de prendre fin le 31 décembre 2024 : depuis le 1er janvier 2025, ces produits sont revenus au taux super-réduit de 4 %, et les huiles de graines et les pâtes à 10 % 10.

Trois enseignements en découlent, et ils commandent la rédaction de la présente proposition.

Le premier est qu’un taux zéro alimentaire est juridiquement praticable dans l’Union : l’Espagne l’a fait, sans contentieux ni procédure d’infraction.

Le deuxième est qu’une mesure conçue comme temporaire est politiquement très difficile à défaire. L’Espagne n’y est parvenue qu’en procédant par paliers, sur deux exercices, et au prix d’une hausse des prix affichés au moment où elle y a mis fin. Une exonération permanente, comme celle que propose cette fiche, évite précisément ce point de sortie ; mais elle en assume la contrepartie, qui est un coût budgétaire pérenne.

Le troisième est qu’aucune évaluation publique de l’effet de la mesure espagnole sur les prix de détail effectivement constatés n’a pu être identifiée pour cette fiche. C’est l’inconnue centrale de tout taux zéro, et la section consacrée aux objections en tire les conséquences : rien ne garantit qu’une baisse de taux soit intégralement répercutée par la distribution.

Transposabilité : ce qui est repris de l’Espagne est la liste, volontairement courte et fondée sur des produits bruts identifiables, plutôt qu’une catégorie ouverte. Ce qui n’est pas repris est le caractère temporaire, dont l’expérience espagnole montre qu’il transforme la sortie du dispositif en hausse de prix visible.

La proposition

Faire usage de la faculté ouverte par la directive d’avril 2022 et transposée par la loi de finances pour 2024, en appliquant le taux zéro de TVA à une liste courte et limitativement énumérée de produits de première nécessité, définie par la loi de finances : produits alimentaires de base non transformés, protections hygiéniques, produits de première nécessité pour l’hygiène corporelle et articles pour nourrissons. Assortir cette mesure d’une obligation, pour les distributeurs dépassant un seuil de chiffre d’affaires, de publier la répercussion effective de l’exonération sur les prix de vente des produits concernés, contrôlée par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Ce que la réforme coûte

Elle représente une perte de recettes de TVA proportionnelle au périmètre retenu, non chiffrable à partir des sources de cette fiche. À titre de repère d’ordre de grandeur, une source professionnelle évalue à environ 20 milliards d’euros par an le manque à gagner fiscal de l’ensemble des taux réduits, tous produits et services confondus 9 ; ce chiffre, qui émane d’un cabinet d’avocats fiscalistes et non d’un organisme public de contrôle, ne préjuge en rien du coût de la présente mesure, dont le périmètre est bien plus étroit. Un chiffrage préalable par la direction générale du Trésor est indispensable avant toute mise en œuvre.

Objections prévisibles

« Une baisse de TVA n’est jamais intégralement répercutée sur les prix : elle bénéficiera surtout aux marges de la distribution, comme l’ont montré les précédents. »

C’est l’objection la plus forte, et c’est précisément pourquoi la présente proposition ne se limite pas à la baisse de taux : elle l’assortit d’une obligation de publication de la répercussion effective et d’un contrôle administratif. Cette obligation ne garantit pas la répercussion intégrale, mais elle la rend vérifiable, ce qui n’a pas été le cas lors des baisses de taux antérieures.

« Le coût budgétaire sera compensé par une hausse d’autres impôts ou une réduction des services publics, ce qui annulera le gain de pouvoir d’achat. »

Cette objection, formulée dans le débat public 1, porte sur un arbitrage budgétaire réel que la présente fiche ne dissimule pas : la mesure a un coût assumé, non compensé, dont le chiffrage doit précéder l’adoption. Elle plaide pour un périmètre étroit et limitativement énuméré, ce que retient la proposition, plutôt que pour une baisse générale du taux de 5,5 %.

« Les produits de première nécessité sont déjà à 5,5 % : le gain marginal sera dérisoire par unité vendue. »

Le gain unitaire est effectivement faible, mais il est concentré sur des produits achetés quotidiennement par tous les ménages, et proportionnellement plus important dans le budget des ménages modestes, dont la part de dépense alimentaire est la plus élevée. C’est aussi la raison pour laquelle la proposition privilégie une exonération totale sur un périmètre restreint plutôt qu’une baisse partielle sur un périmètre large.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article 278-0 bis du code général des impôts, il est inséré un article 278-0 bis A ainsi rédigé :

« Art. 278-0 bis A. – La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 0 % en ce qui concerne les opérations d’achat, d’importation, d’acquisition intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur les biens de première nécessité dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État, dans les limites prévues par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 modifiée. »

Portée : cet article crée en droit interne le taux zéro pour les biens de première nécessité, en renvoyant au décret la définition de la liste et en bornant celle-ci aux limites du droit de l’Union.

Article 2

Les entreprises de commerce de détail dont le chiffre d’affaires excède un seuil fixé par décret publient, dans des conditions fixées par ce même décret, l’évolution des prix de vente des biens mentionnés à l’article 278-0 bis A du code général des impôts au cours des douze mois suivant l’entrée en vigueur du taux mentionné au même article.

Portée : cet article rend vérifiable la répercussion de l’exonération sur les prix, objection principale opposée à toute baisse de TVA.

Exposé des motifs

Les produits de première nécessité relèvent déjà, en France, du taux réduit de 5,5 % : une baisse générale de ce taux aurait un effet limité sur les prix pour un coût budgétaire élevé. La directive européenne adoptée en avril 2022 a toutefois ouvert pour la première fois aux États membres la faculté d’exonérer totalement de taxe sur la valeur ajoutée certains biens de première nécessité, faculté transposée en droit français par la loi de finances pour 2024 mais jamais utilisée depuis.

Le présent article fait usage de cette faculté sur une liste courte et limitativement énumérée, définie par décret en Conseil d’État dans les limites du droit de l’Union. Il l’assortit d’une obligation de publication, par les grandes enseignes de distribution, de l’évolution effective des prix des produits concernés, afin que la répercussion de l’exonération sur le consommateur soit vérifiable, ce qui n’a pas été le cas lors des baisses de taux antérieures.

Sources

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