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Confier à la DGFiP le recouvrement des cotisations sociales

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La France entretient deux réseaux de recouvrement sur la même assiette : la DGFiP pour l’impôt, les Urssaf pour les cotisations sociales. Chaque employeur remplit une seule déclaration, la déclaration sociale nominative, mais paie deux collecteurs, subit deux contrôles et relève de deux contentieux. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède ont confié les cotisations à l’administration fiscale. Cette fiche propose de faire de même à l’horizon 2030, sans toucher à l’affectation des recettes ni aux droits qu’elles ouvrent.

Effet budgétaireEffet à chiffrerÉconomie nette de fonctionnement estimée par le rapport Gardette de 2019 à environ 190 millions d’euros par an à l’horizon d’une décennie : 40 millions par mise en commun des systèmes d’information (5 % de 818 millions de budgets informatiques cumulés) et 150 millions par une réduction de 10 % des 30 000 emplois dédiés au recouvrement. Coût de transition informatique non chiffré. Gain de recouvrement lié au contrôle unique de l’assiette salariale non chiffré.

Depuis 1945, la France recouvre l’impôt et les cotisations sociales par deux réseaux distincts, nés séparément et jamais réunis. Un employeur déclare une seule fois, par la déclaration sociale nominative, mais il paie deux collecteurs, répond à deux contrôleurs et plaide devant deux ordres de juridiction pour la même masse salariale. Cette fiche propose d’y mettre fin en confiant l’ensemble du recouvrement à la direction générale des finances publiques.

Le constat

Deux réseaux pour une assiette. La DGFiP a collecté 610 milliards d’euros de recettes fiscales nettes en 2025 avec 88 659 agents 12. Les Urssaf ont encaissé 571 milliards d’euros en 2023 avec un plafond de 15 120 emplois 34. Les deux réseaux prélèvent pour l’essentiel sur les mêmes bases, les salaires et les revenus d’activité, auprès des mêmes entreprises, à partir de la même déclaration mensuelle.

Une unification arrêtée à mi-chemin. En 2018, le Gouvernement a affiché l’objectif d’une agence unique du recouvrement. La mission Gardette, dans son rapport du 31 juillet 2019, a décrit cinq scénarios, dont trois d’unification complète, et a conclu que les inconvénients l’emportaient à court terme, principalement en raison de la différence de statut entre les 13 100 salariés de droit privé des Urssaf et les fonctionnaires de la DGFiP ; elle a toutefois recommandé de conserver l’hypothèse d’une unification globale « à l’horizon 2030 » 5. Le Gouvernement a retenu un regroupement dans chaque sphère : les taxes douanières vers la DGFiP, environ 80 milliards d’euros transférés d’ici 2025, et les cotisations vers les Urssaf 4.

Un regroupement social qui a échoué sur son volet principal. Le transfert aux Urssaf des cotisations de retraite complémentaire Agirc-Arrco, prévu par la loi de financement pour 2020, a été reporté deux fois puis abandonné par l’article 8 de la loi de financement pour 2024 : les inquiétudes des partenaires sociaux n’avaient pu être levées, l’économie attendue était limitée, et la déclaration sociale nominative simplifiait déjà la démarche des employeurs 6. L’argument vaut en sens inverse : si la déclaration unique suffit à justifier deux collecteurs sociaux, elle rend d’autant moins justifiable la coexistence d’un collecteur fiscal et d’un collecteur social sur la même déclaration.

Des coûts que personne ne compare. Le coût de collecte des Urssaf s’établit à 30,8 centimes pour 100 euros encaissés en 2025 7 ; le taux d’intervention de la DGFiP sur l’impôt est de 0,53 % 1. La Cour des comptes juge ces indicateurs non comparables et demande depuis 2016 qu’ils soient calculés selon une méthode commune, ce qui n’est toujours pas fait 4. Deux réseaux, deux méthodes de mesure, et aucune vue d’ensemble.

L’état du droit

Les Urssaf sont chargées du recouvrement des cotisations et contributions sociales par les articles L. 213-1 et suivants du code de la sécurité sociale 8. Ce sont des organismes de droit privé chargés d’une mission de service public, administrés par des conseils où siègent les partenaires sociaux, et leur personnel relève d’une convention collective.

Le droit connaît déjà l’inverse. La contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine est établie, contrôlée et recouvrée par l’administration fiscale « selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que l’impôt sur le revenu » 9. Depuis 2019, le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu transite par la déclaration sociale nominative : la DGFiP reçoit chaque mois, de chaque employeur, les mêmes données de paie que les Urssaf. Un prélèvement social recouvré par la DGFiP, et un prélèvement fiscal recouvré via la déclaration sociale, existent donc l’un et l’autre.

Rien dans la Constitution n’impose que les cotisations soient recouvrées par un organisme de sécurité sociale. L’affectation des recettes aux branches, l’ouverture des droits individuels et le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses sont des questions distinctes de celle du collecteur.

Une proposition distincte confie au Trésor public le versement de toutes les aides publiques, aux ménages comme aux entreprises. La présente fiche en est le pendant sur les recettes : tout ce qui entre passe par le même guichet que tout ce qui sort, et l’État dispose enfin d’une vue unique sur ce que chaque contribuable paie et reçoit.

Ce qui se fait ailleurs

Royaume-Uni. L’agence des cotisations, qui relevait du ministère des affaires sociales, a été transférée à l’administration fiscale en avril 1999, avec ses fonctions de collecte et d’enregistrement des cotisations d’assurance nationale, à la suite d’une annonce budgétaire du 17 mars 1998 10. L’administration fiscale, devenue HMRC en 2005, recouvre depuis lors impôt et cotisations ; les droits des assurés restent tenus par le ministère des pensions.

Pays-Bas. La loi de financement des assurances sociales de 2006 a transféré à l’administration fiscale la fixation et le recouvrement des cotisations d’assurance des salariés, auparavant assurés par l’organisme d’assurance UWV. L’employeur ne fait plus qu’une déclaration de paie pour l’impôt et les cotisations, et l’UWV alimente à partir de cette déclaration le registre qui lui sert à liquider les prestations 1112.

Suède. Les cotisations patronales, 31,42 % du salaire brut, sont déclarées et payées chaque mois à l’administration fiscale avec la retenue à la source, puis réparties entre les régimes 13.

Le modèle n’est pas universel : l’OCDE relève que dans de nombreux pays les cotisations ne sont pas recouvrées par l’administration fiscale, mais que là où elles le sont, elles constituent l’une de ses principales recettes 14. Le rapport Gardette lui-même notait que si la France partait d’une feuille blanche, « il est probable qu’elle aurait fait le choix d’un opérateur unique » 5.

La proposition

Transférer à la DGFiP, au 1er janvier 2030, le recouvrement, le contrôle et le contentieux du recouvrement de l’ensemble des cotisations et contributions sociales aujourd’hui recouvrées par les Urssaf.

Ce qui ne change pas. L’affectation des recettes aux branches et aux régimes, les taux et les assiettes, fixés par les lois de financement. Les droits individuels des assurés, tenus par les caisses à partir des données de la déclaration sociale nominative, comme l’UWV néerlandais le fait à partir de la déclaration fiscale. La trésorerie du régime général, dont la caisse nationale des Urssaf reste chargée et qui reçoit chaque jour le produit de la collecte.

Ce qui change. Un seul collecteur, un seul contrôle de l’assiette salariale, un seul contentieux du recouvrement devant le juge administratif, un seul compte pour chaque entreprise, où figurent ses impôts et ses cotisations. Les inspecteurs du recouvrement des Urssaf et les vérificateurs de la DGFiP cessent de contrôler séparément la même paie.

Le personnel. Les salariés des Urssaf affectés au recouvrement sont transférés à la DGFiP avec maintien de leur contrat, selon le mécanisme que l’article L. 1224-3 du code du travail prévoit pour la reprise d’une activité par une personne publique. C’est l’obstacle que le rapport Gardette avait identifié comme décisif ; il se lève par la loi, pas par la négociation.

La méthode. La mission France Recouvrement, créée en 2019 pour coordonner les deux réseaux, reçoit mandat de préparer le transfert : système d’information commun, doctrine de contrôle commune, calendrier par catégorie de cotisants, les employeurs d’abord, les indépendants ensuite. Le transfert des taxes douanières à la DGFiP, réalisé par étapes entre 2019 et 2025, sert de modèle.

Objections prévisibles

« Les cotisations ne sont pas des impôts : elles ouvrent des droits et appartiennent aux assurés. »

Le collecteur ne change rien à la nature du prélèvement. Au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et en Suède, les cotisations recouvrées par le fisc ouvrent les mêmes droits qu’avant. Ce qui ouvre le droit, c’est la déclaration nominative, qui subsiste et alimente les caisses.

« Les partenaires sociaux perdent la gestion de la branche recouvrement. »

Ils conservent la gouvernance des branches prestataires et de la caisse nationale chargée de la trésorerie, ainsi que leur rôle dans la loi de financement. La branche recouvrement est la seule dont la gestion paritaire ne porte sur aucun droit : elle encaisse.

« Le précédent Agirc-Arrco montre qu’un transfert de recouvrement échoue. »

Il montre qu’un transfert sans loi contraignante, laissé à la négociation avec un organisme qui ne souhaite pas le transfert, échoue. Le transfert des taxes douanières, décidé par la loi et conduit par l’administration, a réussi.

« Le risque informatique est majeur. »

Il l’est, et c’est pourquoi la fiche retient l’horizon 2030 que le rapport Gardette avait lui-même fixé, avec une gouvernance informatique commune dès la loi promulguée. La déclaration sociale nominative, déjà commune aux deux réseaux, réduit considérablement la difficulté par rapport à la situation néerlandaise de 2006.

La traduction législative

Exposé des motifs

La France est l’un des rares pays à entretenir, sur la même assiette et la même déclaration, deux réseaux de recouvrement, deux contrôles et deux contentieux. L’unification a été étudiée en 2019 et différée pour des raisons de statut du personnel, avec une échéance indicative en 2030. Le présent texte fixe cette échéance dans la loi, règle la question du personnel et confie à la DGFiP l’ensemble du recouvrement, comme l’ont fait le Royaume-Uni en 1999, les Pays-Bas en 2006 et la Suède, sans modifier l’affectation des recettes ni les droits des assurés.

Article 1er

À compter du 1er janvier 2030, le recouvrement, le contrôle et le contentieux du recouvrement des cotisations et contributions sociales mentionnées à l’article L. 213-1 du code de la sécurité sociale sont assurés par la direction générale des finances publiques, selon les règles, sûretés, privilèges et sanctions applicables aux impôts directs. Le produit en est reversé quotidiennement à l’organisme chargé de la trésorerie du régime général.

Portée : cet article transfère la fonction de collecte sans modifier ni l’affectation des recettes ni les droits qu’elles ouvrent, sur le modèle de l’article L. 136-6 du même code pour la contribution sociale sur les revenus du patrimoine.

Article 2

Les contrats de travail des salariés des unions de recouvrement affectés aux missions transférées sont repris par l’État dans les conditions prévues à l’article L. 1224-3 du code du travail.

Portée : cet article règle par la loi la question de statut qui avait conduit à écarter l’unification en 2019.

Article 3

La mission interministérielle chargée de la coordination du recouvrement fiscal et social prépare le transfert prévu à l’article 1er et remet chaque année au Parlement un rapport sur son avancement, comportant un calcul des coûts de collecte des deux réseaux selon une méthode commune.

Portée : cet article donne un mandat et une échéance à une mission qui n’en a jamais eu, et met en œuvre la recommandation de la Cour des comptes sur la comparabilité des coûts.

Sources

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