Un propriétaire peut contester un refus de l’architecte des Bâtiments de France. Il ne peut pas contester un accord assorti de prescriptions, alors que celles-ci représentent environ la moitié des décisions et qu’elles imposent le surcoût. À Besançon, des panneaux solaires autorisés sous prescriptions ont coûté 20 % de plus et produit moitié moins. En Bourgogne-Franche-Comté, ces sujets ont représenté près d’un recours sur deux, pour six contestations sur dix mille avis.
Le Grand Débat national de 2019 a recueilli trente-trois mille réponses à une question sur les règles jugées inutiles ou trop complexes. Trois cent quatre-vingt-treize visent l’architecte des Bâtiments de France, et l’expression qui y revient est « le fait du prince » 1. Sept ans plus tard, ces contributions n’ont donné lieu à aucune réponse, et le droit n’a pas bougé sur l’essentiel. Mais elles désignaient mal la difficulté. Le problème n’est pas l’absence de recours, qui existe depuis 2016. Il est qu’aucun recours n’est ouvert contre la décision la plus fréquente et la plus coûteuse : l’accord assorti de prescriptions.
Le constat
Les contributions de 2019 décrivent deux choses distinctes, qu’il faut séparer.
« Les règles de l’ABF lors d’une demande de permis de construire, souvent le fait du prince qui prend l’ascendant sur la décision ultime sans parfois de réelle justification. »
« Permis de construire lié à l’architecte des bâtiments de France pour installer des panneaux solaires en zone classée. »
« Architecte des bâtiments de France : trop de lourdeurs et pas assez d’informations en amont. »
Ces contributions ont été déposées sur une plateforme officielle, à la demande du Gouvernement, et publiées en données ouvertes. Aucune n’a reçu de réponse.
Le volume
Le service compte 189 architectes des Bâtiments de France au 31 décembre 2023, soit 6 % de plus qu’en 2013, pour 538 893 avis rendus sur 488 974 dossiers, en hausse de 63 % sur la même décennie. Cela représente environ 2 851 avis par agent et par an, soit une quinzaine par jour ouvré ; un architecte de l’Eure en a rendu 5 657 à lui seul. Treize postes sont vacants, et 40 % des unités départementales ne comptent qu’un seul architecte 2.
L’emprise est large : 31 % des logements français se trouvent dans un périmètre de protection patrimoniale, dont 22 % au seul titre du rayon automatique de 500 mètres autour d’un monument 3.
La dispersion
Le taux de refus global s’établit autour de 7 %, et à environ 14 % dans les zones où l’accord est obligatoire, soit 34 230 avis défavorables en 2023. Mais la moyenne masque l’écart : en Île-de-France, en 2020, le taux d’avis favorables était de 62 % à Paris et de 10 % dans le Val-d’Oise 2.
Les recours
Le nombre de recours a été multiplié par seize en cinq ans, de 82 en 2018 à 1 355 en 2023 3. Rapporté au volume, il demeure infime : 930 recours en 2022 représentaient 0,2 % des décisions, et l’avis de l’architecte est confirmé dans environ 80 % des cas 4.
C’est le chiffre suivant qui désigne le problème. En Bourgogne-Franche-Comté, entre 2020 et 2022, les panneaux photovoltaïques, l’isolation par l’extérieur et le remplacement des menuiseries ont représenté 48 des 102 recours, soit près d’un sur deux, mais 0,06 % des 78 500 avis rendus 3. Autrement dit : ces sujets sont la première cause de contestation, et six propriétaires sur dix mille contestent.
Deux hypothèses expliquent un tel écart. Soit les autres se satisfont de la décision, soit le recours n’est pas ouvert à leur situation. La seconde est la bonne, et c’est l’objet de cette fiche.
Le cas qui montre où est le problème
La Cour des comptes rapporte qu’à Besançon, l’autorisation de poser des panneaux solaires avec prescriptions a conduit à utiliser des panneaux non standard, notamment par leur couleur, « générant un surcoût de 20 % ainsi qu’une production réduite de moitié » 3.
Cette décision est un accord. Elle n’est donc pas un refus, et elle échappe au recours ouvert au pétitionnaire. Le propriétaire de Besançon n’a pas renoncé à contester : il n’avait rien à contester au sens du droit.
La Cour relève par ailleurs qu’à Richelieu, les orientations de la loi Climat et résilience, « telles que le développement de panneaux solaires, de toitures végétalisées ou même la lutte contre l’artificialisation des sols, ne peuvent être localement déclinées car incompatibles avec les normes et prescriptions relatives à la préservation du patrimoine » 3.
L’état du droit
L’accord de l’architecte
En site patrimonial remarquable, l’autorisation d’urbanisme est « subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées » 5. Le même régime s’applique aux abords des monuments historiques, par renvoi exprès 6. C’est un avis conforme : il lie l’autorité qui délivre le permis.
La Cour des comptes dénombre cinq types de décisions : l’accord simple, l’accord assorti de recommandations, qui ne sont pas obligatoires, l’accord assorti de prescriptions, qui le sont, l’accord assorti de réserves, qui le sont également, et le refus 3.
Le verrou solaire n’est pas dans le code du patrimoine
C’est le point le plus souvent mal situé. L’article L. 111-16 du code de l’urbanisme interdit à une autorisation d’urbanisme de s’opposer à l’installation de dispositifs favorisant la production d’énergie renouvelable. Mais l’article L. 111-17 écarte cette protection aux abords des monuments historiques, dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans un site inscrit ou classé et au coeur d’un parc national 7.
Cet article n’a pas été modifié depuis le 7 juillet 2016. En zone protégée, le pétitionnaire ne dispose donc d’aucun droit opposable en matière d’énergies renouvelables.
Ce que la loi du 10 mars 2023 sur l’accélération des énergies renouvelables a ajouté tient en une phrase, insérée à l’article L. 632-2 : l’architecte « tient compte des objectifs nationaux de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments » 8. L’autorisation demeure « subordonnée à l’accord » de l’architecte. C’est un critère de motivation, sans sanction attachée et sans renversement de la charge : démontrer qu’un architecte n’a pas « tenu compte » d’un objectif national, contre une motivation patrimoniale, est en pratique hors d’atteinte.
Les exceptions à l’avis conforme existent pourtant. L’article L. 632-2-1, issu de la loi ELAN de 2018, prévoit un avis simple pour les antennes de radiotéléphonie, pour les immeubles déclarés insalubres à titre irrémédiable et pour ceux menaçant ruine sous arrêté de péril 9. Le législateur a donc déjà admis que l’accord de l’architecte cède devant un intérêt public supérieur. Il ne l’a jamais admis pour l’énergie.
Le recours, et son angle mort
La procédure figure à l’article R. 423-68 du code de l’urbanisme, dans une rédaction en vigueur depuis le 23 juin 2019 et inchangée depuis 10. Le maire dispose de sept jours pour saisir le préfet de région, qui statue en deux mois après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture. Le pétitionnaire dispose quant à lui de deux mois, et un médiateur désigné parmi les élus membres de la commission peut intervenir 5.
Deux asymétries méritent d’être relevées.
La première tient au silence. Lorsque le maire forme le recours, le silence du préfet vaut approbation de son projet de décision : l’architecte est écarté. Lorsque c’est le pétitionnaire qui forme le recours, le silence vaut confirmation de la décision initiale : le refus tient 5. Le même silence produit deux effets opposés selon celui qui a saisi.
La seconde est décisive. Le pétitionnaire ne peut contester qu’un refus. Les accords assortis de prescriptions, qui représentent environ la moitié des décisions et qui portent l’essentiel du surcoût, ne sont contestables ni par lui ni par le maire.
Ce qui a été tenté
Une proposition de loi relative à l’exercice des missions des architectes des Bâtiments de France a été adoptée à l’unanimité par le Sénat le 19 mars 2025. Elle allège la création des périmètres délimités des abords, impose la publication des avis dans un registre national numérique gratuit, crée une commission départementale de conciliation et porte le délai de recours du maire de sept jours à un mois. Transmise à l’Assemblée nationale, elle y demeure en commission, sans aucune étape enregistrée depuis 11. Elle ne supprime pas l’avis conforme et ne crée aucune dérogation en matière solaire.
Un décret du 17 juillet 2025 a codifié les missions des architectes et autorisé la délégation de signature, sans toucher au caractère conforme de l’avis ni aux recours 12.
Le reste relève du droit souple : une feuille de route interministérielle et trois guides, dont un guide sur l’insertion des panneaux photovoltaïques publié en novembre 2023. La Cour des comptes en donne la portée exacte : « ils n’imposent cependant aucun cadre d’interprétation des normes et ne définissent pas de priorités. La conciliation entre l’enjeu de protection et celui de prise en compte de la transition écologique dépend donc de la qualité du dialogue entre l’architecte des bâtiments de France et la collectivité » 3.
Ce qui se fait ailleurs
Aucune comparaison internationale n’a été conduite pour cette fiche, et il n’en est donc avancé aucune. La comparaison utile est ici interne, et elle se trouve à deux endroits du droit français lui-même.
Le premier est le régime du silence. Sur le même recours, devant la même autorité, dans le même délai, le silence du préfet de région vaut approbation lorsque le maire a saisi, et confirmation du refus lorsque le pétitionnaire a saisi 5. Rien ne justifie que l’inaction de l’État profite à l’un et desserve l’autre. Un particulier qui conteste un refus supporte le risque de l’encombrement du service ; une commune ne le supporte pas.
Le second est la liste des exceptions à l’avis conforme. Le législateur a jugé, en 2018, que l’accord de l’architecte devait céder devant le déploiement de la radiotéléphonie, devant l’insalubrité irrémédiable et devant le péril 9. Ces trois exceptions ont un point commun : un intérêt public a été jugé supérieur à la protection patrimoniale, et la loi l’a dit. La question posée par cette fiche n’est donc pas de savoir si l’avis conforme peut connaître des exceptions, puisqu’il en connaît, mais pourquoi la production d’énergie renouvelable, à laquelle la loi assigne des objectifs nationaux chiffrés, n’en fait pas partie.
La proposition
Ne pas supprimer l’accord de l’architecte, et ouvrir un recours là où il n’en existe pas.
La première mesure comble l’angle mort. Le recours ouvert au pétitionnaire porte non seulement sur le refus, mais sur les prescriptions et les réserves dont un accord est assorti. C’est la mesure centrale : elle vise la décision la plus fréquente et celle qui porte le surcoût, et elle ne remet en cause ni le principe de l’avis conforme ni la compétence patrimoniale.
La deuxième mesure met fin à l’asymétrie du silence. Le silence gardé par le préfet de région sur le recours du pétitionnaire vaut approbation de sa demande, dans les mêmes conditions que pour le recours de l’autorité compétente en urbanisme. Il n’est pas admissible que le dépassement d’un délai par l’administration profite systématiquement à celui qui n’a pas formé le recours.
La troisième mesure traite le verrou énergétique à sa source. L’exclusion posée par l’article L. 111-17 du code de l’urbanisme est levée pour les installations de production d’énergie renouvelable en toiture, l’architecte conservant le pouvoir d’imposer des prescriptions d’insertion. Il ne s’agit pas de rendre l’installation de droit, mais de faire entrer le projet dans le champ de l’article L. 111-16, de sorte que le refus doive être justifié au regard d’une protection dont la loi affirme le principe.
La quatrième mesure encadre la prescription elle-même. Lorsqu’une prescription entraîne un surcoût ou une perte de performance énergétique, l’architecte l’indique dans sa décision et expose en quoi aucune solution moins onéreuse ne permettait d’atteindre l’objectif patrimonial. Le cas de Besançon montre que le surcoût de 20 % et la perte de moitié de la production n’ont fait l’objet d’aucune justification écrite.
La cinquième mesure rend l’inégalité mesurable. Les avis rendus sont publiés dans un registre national gratuit, avec leur sens, leur motivation et, le cas échéant, les prescriptions imposées. Cette mesure figure déjà dans la proposition de loi adoptée par le Sénat en mars 2025 11 ; la reprendre évite de la réinventer. Sans elle, l’écart entre 62 % d’avis favorables à Paris et 10 % dans le Val-d’Oise reste une anecdote statistique.
Ce que la réforme coûte
Rien pour les finances publiques. Aucune structure n’est créée, aucun emploi supprimé, et la publication porte sur des avis déjà rédigés.
L’objection sérieuse est ailleurs : ouvrir le recours aux prescriptions augmentera le nombre de recours, dans un service qui rend déjà quinze avis par agent et par jour ouvré. La réponse tient au niveau de départ. Avec 0,2 % des décisions contestées, et six recours pour dix mille avis sur les sujets énergétiques, le contentieux dispose d’une marge considérable avant de peser sur l’instruction. Si l’ouverture du recours devait provoquer un afflux, ce serait la démonstration que les prescriptions actuelles ne sont pas acceptées, ce qui est précisément la question posée.
Objections prévisibles
« La loi de 2023 a déjà réglé la question du solaire. »
Elle a ajouté que l’architecte « tient compte » des objectifs nationaux. L’autorisation reste subordonnée à son accord, aucune sanction n’est attachée à ce critère, et l’article L. 111-17 du code de l’urbanisme, qui est le véritable verrou, n’a pas été modifié depuis 2016.
« Un recours existe déjà. »
Il existe contre le refus. Il n’existe pas contre l’accord assorti de prescriptions, qui représente environ la moitié des décisions. C’est toute la proposition.
« Le patrimoine sera sacrifié à l’énergie. »
La troisième mesure ne rend aucune installation de droit et laisse à l’architecte le pouvoir de prescrire. Elle fait entrer le projet dans un régime où le refus doit être motivé au regard d’une protection légale, comme c’est déjà le cas partout ailleurs sur le territoire.
« Les architectes des Bâtiments de France sont déjà saturés. »
Ils le sont, et le rapport sénatorial de 2024 l’établit : 189 agents pour 538 893 avis, treize postes vacants. C’est un argument pour recruter, non pour maintenir un régime dans lequel la décision la plus coûteuse échappe à tout contrôle.
« Une proposition de loi est déjà en cours d’examen. »
Elle a été adoptée à l’unanimité par le Sénat en mars 2025 et n’a enregistré aucune étape à l’Assemblée nationale depuis. Elle ne traite ni le recours contre les prescriptions ni l’article L. 111-17. Les deux textes sont complémentaires, et la cinquième mesure reprend délibérément la sienne.
« Le taux de refus n’est que de 7 %. »
Le refus n’est pas la décision qui pose problème. Un accord assorti de prescriptions figure dans les statistiques comme une décision favorable, et c’est lui qui a coûté 20 % de plus à Besançon pour une production divisée par deux.
La traduction législative
Article 1er
Au III de l’article L. 632-2 du code du patrimoine, après les mots « en cas de refus », sont insérés les mots « ou d’accord assorti de prescriptions ou de réserves ».
Le recours du demandeur peut porter sur le sens de la décision comme sur les prescriptions et réserves dont elle est assortie.
Article 2
Le silence gardé par le préfet de région sur le recours formé par le demandeur vaut approbation de sa demande.
Article 3
Au 1° de l’article L. 111-17 du code de l’urbanisme, les mots « aux abords des monuments historiques » sont supprimés en tant qu’ils font obstacle à l’installation, en toiture, des dispositifs mentionnés à l’article L. 111-16.
L’autorité compétente peut assortir son autorisation de prescriptions relatives à l’aspect extérieur de ces dispositifs.
Article 4
Lorsque l’accord de l’architecte des Bâtiments de France est assorti de prescriptions entraînant un surcoût pour le demandeur ou une réduction de la performance énergétique du projet, la décision mentionne cette conséquence et expose les motifs pour lesquels aucune solution de moindre coût ne permettait d’atteindre l’objectif de protection poursuivi.
Article 5
Les avis rendus par les architectes des Bâtiments de France sont publiés dans un registre national numérique, accessible gratuitement, mentionnant pour chacun son sens, sa motivation et, le cas échéant, les prescriptions et réserves dont il est assorti.
Exposé des motifs
Les architectes des Bâtiments de France ont rendu 538 893 avis en 2023, sur des dossiers concernant 31 % des logements français. Le taux de refus s’établit autour de 7 %, et les recours à 0,2 % des décisions.
Ces chiffres donnent l’apparence d’un dispositif accepté. Ils masquent le fait qu’environ la moitié des décisions sont des accords assortis de prescriptions, lesquelles sont obligatoires, portent l’essentiel du surcoût imposé au demandeur, et ne sont contestables ni par lui ni par le maire. La Cour des comptes cite le cas d’une installation de panneaux solaires autorisée à Besançon sous prescriptions, avec un surcoût de 20 % et une production réduite de moitié : cette décision, favorable en droit, n’ouvrait aucune voie de recours.
La présente proposition ouvre le recours du demandeur aux prescriptions et aux réserves, met fin à l’asymétrie selon laquelle le silence du préfet de région profite à l’autorité d’urbanisme et dessert le demandeur, lève l’exclusion qui prive celui-ci de tout droit opposable en matière d’énergie renouvelable aux abords des monuments historiques tout en maintenant le pouvoir de prescription, impose la motivation des prescriptions génératrices de surcoût, et rend publics les avis rendus.
Elle ne supprime pas l’accord de l’architecte des Bâtiments de France et ne crée aucune structure nouvelle.
Sources
- 1. Données ouvertes du Grand Débat national, contributions déposées sur l’espace de participation « L’organisation de l’État et des services publics », réponses à la question relative aux règles jugées inutiles ou trop complexes. Sur 33 283 réponses exploitables, 393 visent l’architecte des Bâtiments de France. Licence Etalab. https://www.data.gouv.fr/datasets/donnees-ouvertes-du-grand-debat-national ↩
- 2. Sénat, rapport d’information n° 780 (2023-2024), Les architectes des bâtiments de France face aux contraintes économiques et aux défis de la transition énergétique et environnementale de notre patrimoine, 25 septembre 2024, rapporteur Pierre-Jean Verzelen : 189 architectes au 31 décembre 2023, 538 893 avis rendus pour 488 974 dossiers, hausse de 63 % des avis entre 2013 et 2023, treize postes vacants, 40 % des unités départementales à un seul architecte, taux de refus de 7 % et de 14 % en zone d’accord obligatoire, 34 230 avis défavorables, et écart entre 62 % d’avis favorables à Paris et 10 % dans le Val-d’Oise en 2020. https://www.senat.fr/rap/r23-780-1/r23-780-1_mono.html ↩
- 3. Cour des comptes, Les collectivités territoriales face aux enjeux de leur patrimoine monumental, septembre 2025 : série des recours reçus par les directions régionales des affaires culturelles de 82 en 2018 à 1 355 en 2023 ; en Bourgogne-Franche-Comté, 48 des 102 recours déposés entre 2020 et 2022 portaient sur les panneaux solaires, l’isolation par l’extérieur ou le remplacement de menuiseries, soit 0,06 % des 78 500 avis rendus ; cas de Besançon, panneaux non standard imposés par prescriptions, surcoût de 20 % et production réduite de moitié ; cas de Richelieu ; 31 % des logements en périmètre de protection ; cinq types de décisions ; portée des guides ministériels. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2025-09/20250917-Collectivites-territoriales-face-enjeux-de-leur-patrimoine-monumental.pdf ↩
- 4. Sénat, rapport n° 438 (2024-2025), commission de la culture, 12 mars 2025, sur la proposition de loi relative à l’exercice des missions des architectes des Bâtiments de France : 930 recours en 2022, soit 0,2 % des décisions, avis confirmé dans environ 80 % des cas, et impossibilité pour le pétitionnaire de contester les prescriptions. https://www.senat.fr/rap/l24-438/l24-438_mono.html ↩
- 5. Code du patrimoine, article L. 632-2 : autorisation subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées ; recours de l’autorité compétente en urbanisme devant le préfet de région, dont le silence vaut approbation du projet de décision ; recours du demandeur, dont le silence vaut confirmation de la décision initiale ; intervention possible d’un médiateur. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000047303113 ↩
- 6. Code du patrimoine, article L. 621-32, relatif aux abords des monuments historiques, renvoyant expressément aux conditions et modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037667575 ↩
- 7. Code de l’urbanisme, articles L. 111-16 et L. 111-17 : interdiction de s’opposer aux dispositifs de production d’énergie renouvelable, et exclusion de cette protection aux abords des monuments historiques, dans les sites patrimoniaux remarquables, les sites inscrits ou classés et les coeurs de parc national. L’article L. 111-17 n’a pas été modifié depuis le 7 juillet 2016. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031211149 ↩
- 8. Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, article 8, insérant à l’article L. 632-2 du code du patrimoine une phrase prévoyant que l’architecte des Bâtiments de France « tient compte des objectifs nationaux de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments définis à l’article L. 100-4 du code de l’énergie ». https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/article_jo/JORFARTI000047294259 ↩
- 9. Code du patrimoine, article L. 632-2-1, issu de l’article 56 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : avis simple pour les antennes de radiotéléphonie mobile, pour les immeubles d’habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable et pour ceux menaçant ruine sous arrêté de péril. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042343382 ↩
- 10. Code de l’urbanisme, article R. 423-68, en vigueur depuis le 23 juin 2019 et modifié pour la dernière fois par le décret n° 2019-617 du 21 juin 2019 : délai de sept jours pour la saisine du préfet de région, délai de deux mois pour sa décision, consultation de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000025005014 ↩
- 11. Sénat, proposition de loi relative à l’exercice des missions des architectes des Bâtiments de France, n° 195 (2024-2025), adoptée à l’unanimité le 19 mars 2025 et transmise à l’Assemblée nationale sous le numéro 1160 : allègement de la création des périmètres délimités des abords, registre national numérique gratuit des avis, commission départementale de conciliation, extension du délai de recours du maire de sept jours à un mois. https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl24-195.html – https://www.assemblee-nationale.fr/17/dossiers/DLR5L17N51077.asp ↩
- 12. Décret n° 2025-656 du 17 juillet 2025 relatif aux missions des architectes des Bâtiments de France, créant les articles R. 611-32 et suivants du code du patrimoine et autorisant la délégation de signature, sans modifier le caractère conforme de l’avis ni les voies de recours. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000051912155 ↩
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