Quand le Parlement vote une loi imposant au Gouvernement de lui remettre un rapport, ce rapport arrive dans 13 % des cas. Sur la quinzième législature, cinquante rapports ont été remis sur cent quatre-vingt-trois demandés. Une année, aucune des vingt et une demandes issues d’amendements sénatoriaux n’a abouti. Aucune sanction n’est prévue et aucun débat n’est organisé.
Lorsque le Parlement estime qu’une question mérite une information particulière, il inscrit dans la loi l’obligation pour le Gouvernement de lui remettre un rapport, en fixant son contenu et son délai. C’est une disposition législative comme une autre, votée et promulguée. Elle est exécutée dans treize pour cent des cas. Il n’existe aucune sanction, aucun mécanisme de relance, et aucune enceinte où ce manquement soit discuté. La loi prévoit une obligation à la charge du Gouvernement, et le Gouvernement décide chaque année s’il l’exécute.
Le constat
Le Sénat publie chaque année un bilan de l’application des lois qui mesure, entre autres, le taux de remise des rapports que le Gouvernement doit au Parlement, et qu’il désigne comme les rapports « prévus par une disposition législative ».
Ce taux s’établit à 13 % dans le bilan arrêté au 31 mars 2025, dans un contexte de forte diminution du nombre de demandes, soixante-sept en 2023-2024 contre quatre-vingt-dix-huit l’année parlementaire précédente 1.
Il s’agit de la poursuite d’une dégradation. Le bilan précédent, arrêté au 31 mars 2024, intitulait sa section « Moins d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur cinq a été transmis » et relevait un taux de 18 %, contre 36 % l’année précédente, alors même que le nombre de demandes diminuait déjà, quatre-vingt-dix-huit contre cent trente-deux. Le Sénat y écrit que « plus de 80 % des rapports qui devaient être transmis au Parlement n’ont donc pas été remis » 2.
La série complète, telle que les bilans successifs l’établissent, est la suivante.
| Session parlementaire | Taux de remise |
|---|---|
| 2019-2020 | 28 % 3 |
| 2020-2021 | 21 % 4 |
| 2021-2022 | 36 % 4 |
| 2022-2023 | 18 % 2 |
| 2023-2024 | 13 % 1 |
Le bilan de 2025 mentionne une fois 38 % pour la session 2021-2022 et 36 % quelques pages plus loin. C’est le second chiffre qui est retenu ici, parce qu’il est celui des deux bilans antérieurs.
Sur une législature entière, l’ordre de grandeur est stable. Sous la quinzième législature, cinquante rapports ont été remis sur cent quatre-vingt-trois demandés, soit 27 %. Le taux tombait à 6 % pour la commission des affaires sociales depuis 2017. Et, détail révélateur, seuls 8 % des rapports dont la publication avait été introduite dans la loi par un amendement du Gouvernement lui-même ont été remis 5.
Trois constats achèvent le tableau, et ils écartent par avance l’objection selon laquelle le Parlement demanderait trop.
Sur vingt et une demandes de rapport issues d’amendements sénatoriaux au cours d’une session, aucune n’a abouti, alors que le Sénat suit une doctrine constante de parcimonie dans ses demandes 4. Des commissions entières ne reçoivent rien : « aucun des dix rapports prévus pour être remis à la commission des lois n’a été rendu », alors que le taux s’établissait à 61 % deux ans plus tôt, et aucun des trois rapports attendus par la commission de la culture n’a été transmis 2. L’annexe de cette dernière commission raisonne sur un périmètre légèrement différent et compte douze rapports encore attendus pour un seul publié, ce qui ne change pas le constat mais interdit d’additionner les deux décomptes 6. La session suivante, aucun des six rapports attendus par la commission des affaires économiques n’a été transmis 1. Et le Sénat relève, pour ceux qui sont remis, le caractère lacunaire des informations qu’ils contiennent, d’autant moins compréhensible qu’ils le sont souvent hors des délais fixés par le législateur 6.
Le ministre chargé des relations avec le Parlement a reconnu ces insuffisances devant le Sénat en juin 2025, en indiquant que des mesures de coordination interministérielle avaient été engagées 7.
L’état du droit
Il faut d’abord distinguer deux catégories que le Sénat sépare rigoureusement et que le débat public confond souvent.
La première est celle des rapports demandés au Gouvernement « au détour d’un article de loi », que le Sénat désigne comme les rapports « prévus par une disposition législative ». Ce sont eux qui donnent les taux de 18 % puis 13 % 12.
La seconde est celle des rapports prévus par l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004, qui portent sur la mise en application d’une loi et sont dus dans les six mois de son entrée en vigueur. Leur taux est distinct et sensiblement meilleur, 41 % en 2023-2024 1.
La présente fiche ne traite que la première catégorie.
Cette obligation n’est assortie d’aucune sanction. Le non-dépôt n’ouvre aucun recours, ne déclenche aucune procédure et n’emporte aucune conséquence.
Un circuit officiel existe pourtant. Le Sénat relevait dès 2021 qu’un canal officiel de transmission relie le Secrétariat général du Gouvernement à chaque assemblée et garantit une information authentique et publique sur la remise des rapports, tout en constatant que la procédure n’était pas toujours respectée. Il recommandait alors de privilégier ce canal pour fiabiliser la remise 7.
Le suivi est donc assuré, la mesure existe, elle est publiée chaque année. Ce qui n’existe pas, c’est la moindre conséquence.
Ce qui se fait ailleurs
La comparaison utile ne porte pas sur l’existence de l’obligation d’information, qui est universelle, mais sur la conséquence attachée à son inexécution. Deux pays fournissent chacun une pièce de la réponse.
L’Allemagne : le débat a lieu sans la réponse
Le droit à l’information du Bundestag découle de l’article 38 alinéa 1 combiné à l’article 20 alinéa 2 de la Loi fondamentale. La Cour constitutionnelle fédérale a jugé qu’à ce droit « correspond en principe une obligation de répondre » à la charge du Gouvernement fédéral 8. Elle a précisé que le refus doit être motivé, que les motifs invoqués doivent être détaillés et plausibles, et qu’un refus fondé sur des considérations constitutionnellement insuffisantes viole les droits des députés 910.
Le règlement du Bundestag fixe des délais. Les questions écrites brèves doivent recevoir une réponse dans un délai de quatorze jours, que le Président peut prolonger en accord avec l’auteur de la question 11. Les questions individuelles doivent l’être dans la semaine ; à défaut, le député peut exiger que sa question soit appelée à l’heure des questions de la semaine de séance suivante, hors quota et en tête d’ordre du jour.
Mais la disposition la plus intéressante pour la France est ailleurs. Le règlement prévoit que si le Gouvernement fédéral refuse de répondre à une grande question, ou refuse d’y répondre dans les trois semaines, le Bundestag peut inscrire cette question à l’ordre du jour pour en débattre 12. Le débat a donc lieu, en séance publique, sans la réponse, et le siège vide est l’argument. C’est exactement le mécanisme qui manque en France, et il est de rang réglementaire.
Une limite doit être dite. Le juge constitutionnel allemand constate la violation, il ne condamne pas le Gouvernement à répondre : la loi sur la Cour constitutionnelle borne son office à la constatation 13. La contrainte reste politique, ce qui renforce l’intérêt du débat public organisé par le règlement.
Le Royaume-Uni : la publication nominative
Le Royaume-Uni ne sanctionne pas davantage, mais il compte et il nomme. La commission de la procédure des Communes publie chaque session un classement par ministère du respect des délais de réponse aux questions écrites, avec une norme de 85 % dans les cinq jours ouvrables, et met en cause nommément les départements défaillants 14. Le Cabinet Office publie de son côté, chaque année et par organisme, le taux de réponse au courrier des parlementaires 15.
Ce que ces deux dispositifs ont en commun est de rendre le manquement attribuable. La comparaison entre ministères fait le travail que la sanction ne fait pas.
Ce qu’aucun des deux ne fait
Ni l’Allemagne ni le Royaume-Uni ne publient de recensement des demandes de documents restées sans suite. Le Bundestag a même refusé de le faire : saisi d’une demande de décompte des dépassements de délai ministère par ministère, le Gouvernement fédéral a répondu qu’il ne lui appartenait pas de compiler des informations déjà publiques, chaque question et chaque réponse étant publiées et horodatées 16. La transparence documentaire y est totale, l’agrégation inexistante. La France est dans la situation inverse : le Sénat agrège et publie le taux, et rien n’en est tiré.
La proposition
Ne pas sanctionner le Gouvernement, mais rendre le manquement visible et le contraindre à s’en expliquer publiquement.
La première mesure est la publicité nominative. Le Secrétariat général du Gouvernement publie chaque trimestre, en données ouvertes, la liste des rapports dus au Parlement, ministère par ministère, avec la disposition législative qui les prévoit, la date d’échéance, la date de remise le cas échéant, et le retard constaté. Le circuit de transmission existe déjà et le Sénat en recommandait la généralisation dès 2021.
La deuxième mesure est la motivation. À l’échéance fixée par la loi, si le rapport n’est pas remis, le Gouvernement informe les présidents des assemblées des motifs du retard et de la date prévisionnelle de remise. L’absence de rapport et l’absence de motivation à l’échéance valent renonciation, laquelle est constatée et publiée. Un Gouvernement qui ne veut pas d’un rapport doit le dire, plutôt que de laisser une obligation légale s’éteindre par prescription silencieuse.
La troisième mesure est l’inscription de droit. Lorsqu’un rapport est échu depuis plus de six mois, le président de la commission compétente peut demander l’inscription d’un débat de contrôle à l’ordre du jour de la semaine réservée au contrôle, en présence du ministre concerné. Cette inscription est de droit. Il ne s’agit ni de sanctionner ni de contraindre à écrire le rapport, mais de faire venir le ministre expliquer pourquoi il n’a pas exécuté une disposition législative.
La quatrième mesure est la contrepartie, et elle pèse sur le Parlement. Toute demande de rapport insérée par amendement est motivée au regard des travaux d’information déjà disponibles, notamment ceux des commissions, des juridictions financières et des inspections générales. Cette discipline est déjà celle du Sénat par doctrine ; il est proposé de la généraliser, car un Parlement qui demande moins est mieux fondé à exiger d’être servi.
La cinquième mesure apure le stock. Une demande de rapport non satisfaite dans un délai de trois ans est réputée caduque, cette caducité étant constatée et publiée. L’accumulation d’obligations éteintes de fait rend illisible le suivi et permet à chacun de choisir son chiffre.
Une proposition voisine traite le cas symétrique, celui des recommandations de la Cour des comptes et du Défenseur des droits restées sans suite : Obliger le Parlement à débattre des recommandations de la Cour des comptes et du Défenseur des droits restées sans suite. Les deux reposent sur le même levier, la semaine réservée au contrôle, et sur le même constat : l’information existe et elle est publiée, c’est la conséquence qui manque.
Ce que la réforme coûte
Rien. La publication porte sur des données déjà détenues par le Secrétariat général du Gouvernement, la motivation du retard tient en quelques lignes, et le débat de contrôle s’inscrit dans un temps parlementaire déjà réservé à cet usage par la Constitution.
Objections prévisibles
« Le Parlement demande beaucoup trop de rapports. »
C’est l’objection habituelle et les chiffres la contredisent. Le nombre de demandes a fortement diminué, de cent trente-deux à quatre-vingt-dix-huit puis à soixante-sept, et le taux de remise a baissé dans le même mouvement. Surtout, seuls 8 % des rapports demandés par le Gouvernement lui-même, au détour de ses propres amendements, ont été remis. Le problème n’est pas le volume.
« Un rapport de plus ne change rien. »
Si c’est vrai, il ne faut pas le voter, et la quatrième mesure y pourvoit en imposant de justifier chaque demande. Mais une fois voté, il s’agit d’une disposition législative, et le débat sur son utilité a eu lieu au moment du vote.
« Le Parlement peut déjà interpeller le Gouvernement. »
Il le peut, il ne le fait pas, et c’est précisément l’objet. La faculté existe depuis toujours ; l’inscription de droit transforme une possibilité que personne n’exerce en procédure qu’un président de commission peut déclencher seul.
« Il faudrait une vraie sanction, budgétaire par exemple. »
Une retenue sur les crédits d’un ministère au motif qu’il n’a pas remis un rapport serait disproportionnée, contournable et probablement inconstitutionnelle. La publicité nominative et la comparution du ministre sont les seules conséquences praticables.
« Cela encombrera l’ordre du jour. »
L’inscription est facultative pour le président de commission et de droit seulement s’il la demande. À treize pour cent de remise, si les présidents de commission utilisaient massivement cette faculté, ce serait en soi la démonstration du problème.
La traduction législative
Article 1er
Le Gouvernement publie chaque trimestre, dans un format ouvert et librement réutilisable, la liste des rapports qu’il est tenu de remettre au Parlement en application d’une disposition législative, en précisant pour chacun le ministère responsable, la disposition qui le prévoit, la date d’échéance, la date de remise et, le cas échéant, la durée du retard.
Article 2
À la date d’échéance fixée par la loi, si le rapport n’a pas été remis, le Gouvernement informe les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat des motifs du retard et de la date prévisionnelle de remise.
À défaut de remise et de motivation dans un délai de trois mois suivant l’échéance, la renonciation du Gouvernement est constatée et publiée.
Article 3
Lorsqu’un rapport mentionné à l’article 1er est échu depuis plus de six mois, le président de la commission permanente compétente peut demander l’inscription à l’ordre du jour de la semaine mentionnée au quatrième alinéa de l’article 48 de la Constitution 17 d’un débat consacré à ce manquement, en présence du ministre concerné. Cette inscription est de droit.
Article 4
Tout amendement tendant à imposer au Gouvernement la remise d’un rapport au Parlement comporte, dans son exposé sommaire, l’indication des travaux d’information existants sur le même objet et les motifs pour lesquels ils sont insuffisants.
Article 5
Une disposition législative prévoyant la remise d’un rapport au Parlement est abrogée de plein droit à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de sa date d’échéance, si le rapport n’a pas été remis. Cette abrogation est constatée et publiée.
Exposé des motifs
Lorsque le Parlement inscrit dans la loi l’obligation pour le Gouvernement de lui remettre un rapport, il vote une disposition législative dont il fixe le contenu et le délai. Le taux d’exécution de ces dispositions s’établit à 13 % dans le dernier bilan annuel de l’application des lois publié par le Sénat, après 18 % l’année précédente et 27 % sur l’ensemble de la quinzième législature.
Ce manquement ne peut être imputé à un excès de demandes. Leur nombre a fortement diminué, de cent trente-deux à soixante-sept en trois sessions, et le taux de remise a baissé dans le même temps. Seuls 8 % des rapports dont la demande avait été introduite par un amendement du Gouvernement lui-même ont été remis. Une session entière a vu aucune des vingt et une demandes issues d’amendements sénatoriaux aboutir.
Aucune sanction n’est attachée à ce manquement, aucun mécanisme de relance n’existe, et aucune enceinte n’en débat.
La présente proposition n’institue pas de sanction. Elle impose la publication trimestrielle et nominative des rapports dus et non remis, oblige le Gouvernement à motiver publiquement chaque retard à l’échéance, ouvre au président de la commission compétente un droit d’inscription d’un débat de contrôle en présence du ministre, impose au Parlement de justifier chaque nouvelle demande au regard des travaux existants, et apure le stock des obligations éteintes de fait.
Sources
- 1. Sénat, rapport d’information n° 710 (2024-2025), bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2025, déposé le 6 juin 2025 : taux de remise de 13 % contre 18 %, soixante-sept demandes contre quatre-vingt-dix-huit, « huit rapports sur dix, en moyenne, prévus par une mesure législative n’ont donc pas été remis », aucun des six rapports attendus par la commission des affaires économiques, et taux distinct de 41 % pour les rapports de l’article 67 de la loi du 9 décembre 2004. https://www.senat.fr/rap/r24-710/r24-7109.html ↩
- 2. Sénat, rapport d’information n° 624 (2023-2024), bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2024, déposé le 22 mai 2024, rapporteure Sylvie Vermeillet, synthèse générale : section intitulée « Moins d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur cinq a été transmis », taux de 18 % contre 36 %, quatre-vingt-dix-huit demandes contre cent trente-deux, « plus de 80 % des rapports qui devaient être transmis au Parlement n’ont donc pas été remis », « aucun des dix rapports prévus pour être remis à la commission des lois n’a été rendu » et aucun des trois rapports attendus par la commission de la culture. https://www.senat.fr/rap/r23-624/r23-6249.html ↩
- 3. Sénat, bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2023 : taux de 36 % contre 21 % la session précédente, et absence totale de suite donnée aux vingt et une demandes issues d’amendements sénatoriaux. https://www.senat.fr/rap/r22-636/r22-636_mono.html ↩
- 4. Sénat, bilan annuel de l’application des lois au 31 mars 2021 : taux de 28 %, soit trente-deux rapports remis sur cent quatorze ; et sur le canal officiel de transmission reliant le Secrétariat général du Gouvernement à chaque assemblée, dont le Sénat recommandait de généraliser l’usage. https://www.senat.fr/rap/r20-645/r20-645_mono.html ↩
- 5. Sénat, bilan de l’application des lois au 31 mars 2020 : cinquante rapports remis sur cent quatre-vingt-trois demandés sous la quinzième législature, taux de 6 % pour la commission des affaires sociales, et 8 % pour les rapports demandés par un amendement du Gouvernement lui-même. https://www.senat.fr/rap/r19-523/r19-5236.html ↩
- 6. Sénat, rapport d’information n° 624 (2023-2024), texte intégral : annexe de la commission de la culture, qui compte douze rapports attendus pour un seul publié sur un périmètre différent de celui de la synthèse ; et observations sur le caractère lacunaire des rapports remis et sur leur remise hors des délais fixés par le législateur. https://www.senat.fr/rap/r23-624/r23-624_mono.html ↩
- 7. Sénat, question écrite et réponse du ministre chargé des relations avec le Parlement, juin 2025, reconnaissant les insuffisances et faisant état de mesures de coordination interministérielle. https://www.senat.fr/questions/base/2025/qSEQ250605112.html ↩
- 8. Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, arrêt du 21 octobre 2014, 2 BvE 5/11 : « des articles 38 alinéa 1 phrase 2 et 20 alinéa 2 phrase 2 de la Loi fondamentale découle un droit de question et d’information du Bundestag à l’égard du Gouvernement fédéral, auquel correspond en principe une obligation de répondre du Gouvernement fédéral ». https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2014/10/es20141021_2bve000511.html ↩
- 9. Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, arrêt du 7 novembre 2017, 2 BvE 2/11 : obligation pour le Gouvernement fédéral d’exposer les motifs pour lesquels il refuse les renseignements demandés, et rejet des conclusions tendant à le condamner à répondre. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2017/11/es20171107_2bve000211.html ↩
- 10. Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, décision du 1er juillet 2009, 2 BvE 5/06 : violation des droits des députés et du Bundestag par un refus de renseignement fondé sur des considérations constitutionnellement insuffisantes. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2009/07/es20090701_2bve000506.html ↩
- 11. Règlement du Bundestag, paragraphe 104 alinéa 2 : réponse écrite aux questions brèves dans un délai de quatorze jours, prolongeable par le Président en accord avec l’auteur de la question. https://www.gesetze-im-internet.de/btgo_2025/__104.html ↩
- 12. Règlement du Bundestag, paragraphe 102 : si le Gouvernement fédéral refuse de répondre à une grande question, ou refuse d’y répondre dans les trois semaines suivantes, le Bundestag peut inscrire cette question à l’ordre du jour pour en débattre. https://www.gesetze-im-internet.de/btgo_2025/__102.html ↩
- 13. Loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, paragraphe 67 : la Cour constate dans sa décision si la mesure ou l’abstention contestée méconnaît une disposition de la Loi fondamentale. https://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/__67.html ↩
- 14. Chambre des communes, commission de la procédure, rapport HC 461 : classement sessionnel par ministère du respect du délai de réponse aux questions écrites, norme de 85 % dans les cinq jours ouvrables, et mise en cause nominative des départements défaillants. https://publications.parliament.uk/pa/cm5901/cmselect/cmproced/461/report.html ↩
- 15. Royaume-Uni, Cabinet Office, publication annuelle et par organisme des données relatives aux réponses au courrier des parlementaires. https://www.gov.uk/government/collections/data-on-responses-to-correspondence-from-mps-and-peers ↩
- 16. Bundestag, réponse du Gouvernement fédéral à une demande de décompte des dépassements de délai ventilé par ministère, refusant l’agrégation au motif que les questions et les réponses sont déjà publiées. https://www.bundestag.de/presse/hib/kurzmeldungen-1050534 ↩
- 17. Constitution du 4 octobre 1958, article 48, quatrième alinéa : « Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. » https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000019241057 ↩
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