Près de douze milliards d’euros par an, 392 600 enfants et jeunes, un secteur assuré à 80 % par des opérateurs associatifs dont certains dépassent le milliard d’activité, et une capacité de contrôle que la Cour des comptes juge insuffisante. Le système dissocie celui qui paie, le département, de ceux qui reçoivent la prestation, l’enfant, ses parents et le juge qui l’a ordonnée. Deux corrections suffisent : payer sur un état d’activité détaillé, transmis au juge avec le rapport et consultable par les familles, et désigner une autorité comptable du contrôle.
Un enfant placé rapporte à l’établissement qui l’accueille un prix de journée. Chaque jour de présence est financé ; ce qui est fait pendant ce jour ne l’est pas. Le département paie, le juge ordonne, l’enfant et ses parents reçoivent, et aucun des trois ne voit la facture de l’autre. Ajoutez un contrôle réparti entre quatre autorités dont aucune n’est tenue de l’exercer, et vous obtenez ce que la Cour des comptes décrit depuis quinze ans. Le problème n’est pas le statut des opérateurs : ce sont deux mécanismes, et tous deux se corrigent.
Le constat
Les ordres de grandeur. Fin 2024, 392 600 enfants et jeunes de moins de 21 ans bénéficiaient d’au moins une mesure d’aide sociale à l’enfance, pour 405 500 mesures ; 224 700 étaient placés, 35 % chez des assistants familiaux et 40 % en établissements. Les départements y ont consacré 11,7 milliards d’euros en 2024, en hausse de 6,7 % sur un an ; l’accueil coûte en moyenne 42 400 euros par enfant et par an 1.
Des opérateurs de la taille de groupes. Les organisations privées à but non lucratif assurent environ 80 % de l’activité 2. Le Groupe SOS déclare 22 000 salariés et environ deux milliards d’euros d’activité 3 ; Apprentis d’Auteuil accompagne plus de 40 000 jeunes et 9 000 familles dans 430 établissements et services, avec 8 200 salariés et un budget de 570 millions d’euros en 2024 4. Le contrôle d’organisations de cette dimension ne peut pas reposer sur des moyens conçus pour des associations de quartier.
Un contrôle qui n’a pas lieu. La Cour des comptes juge « insuffisante » la capacité des départements à contrôler et évaluer les établissements, et a constaté que des associations contrôlées n’avaient fait l’objet d’aucun contrôle réel de la part de leurs financeurs 2. La commission d’enquête de l’Assemblée nationale a décrit, à l’unanimité, le 1er avril 2025, un système « dans le gouffre » dont les premières victimes sont les enfants placés, et formulé 92 préconisations 5.
Un Parlement qui légifère à côté. Le projet de loi relatif à la protection des enfants, déposé le 27 mai 2026 et adopté par l’Assemblée nationale le 21 juillet 2026, réforme le placement, l’adoption simple, les tiers de confiance et le contrôle d’honorabilité ; il ne touche ni à la tarification ni à la fréquence des contrôles 6. La proposition de loi de la rapporteure de la commission d’enquête sur les normes d’encadrement, qui demandait un contrôle au moins tous les deux ans, n’a pas été examinée 7.
L’état du droit
Ce que l’on paie. Le prix de journée est arrêté par le président du conseil départemental, autorité de tarification. Dès 2009, la Cour relevait que cette tarification figeait les situations, que certaines associations étaient en quasi-monopole et que les conventions étaient reconduites sans objectifs 2. Le département paie une présence ; il ne reçoit aucune description du service rendu.
Qui reçoit. La mesure est ordonnée par le juge des enfants, qui reçoit un rapport sur son exécution en application de l’article 375 du code civil, et le dossier d’assistance éducative est consultable par les parents et le mineur capable de discernement selon l’article 1187 du code de procédure civile 8. Ni le juge ni les familles ne voient ce que le département paie ; le département ne voit pas ce que le juge a ordonné. Le payeur et le bénéficiaire sont dissociés.
Qui contrôle. L’article L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles confie le contrôle des établissements au président du conseil départemental et à ses agents, permet au préfet de le diligenter « à tout moment », et soumet tous les établissements à l’inspection générale des affaires sociales et à l’inspection générale des finances 9 ; l’autorité judiciaire contrôle en outre ceux qui accueillent des mineurs qu’elle a confiés 10. Les suites sont graduées : injonction, suspension, substitution du préfet 10. Quatre autorités peuvent contrôler ; aucune n’y est tenue, à aucune fréquence, ni ne rend compte de ce qu’elle a contrôlé. Les pouvoirs existent, la responsabilité n’existe pas.
Ce qui se fait ailleurs
L’Angleterre a délégué plus loin que la France, au secteur lucratif, et en a tiré la leçon. L’autorité de la concurrence a conclu en mars 2022 que le marché des placements ne fonctionnait pas : pénurie de places, marges de 22,6 % chez les quinze plus grands opérateurs, endettement faisant craindre des défaillances 11. Le Parlement a répondu par la loi de 2026 sur le bien-être des enfants et les écoles : pouvoir de plafonner les profits des opérateurs, surveillance financière des opérateurs difficiles à remplacer, pouvoirs d’amende pour l’inspection 12.
L’enseignement n’est pas que le privé est mauvais et le public bon. La défaillance vient toujours d’un acheteur public qui n’a ni l’information, ni la capacité de contrôle, ni le moyen de contester le prix. La France a le même défaut avec des opérateurs non lucratifs : le statut change le destinataire de la marge, pas la nature de la défaillance.
La proposition
Deux mesures, sans toucher au statut des opérateurs.
Payer sur un état d’activité, transmis au juge et consultable par les familles
Chaque mesure financée donne lieu à un état d’activité qui rappelle les objectifs fixés par la décision du juge et décrit les interventions réalisées : date, durée, nature, lieu, qualité de l’intervenant, personnes rencontrées, nombre d’entretiens avec l’enfant seul et de rencontres avec chacun des parents. C’est la note de diligences d’un avocat : elle décrit ce qui a été fait, non ce qui s’est dit. Les propos recueillis, les éléments de santé et les appréciations sur les personnes en sont exclus.
Cet état va aux trois qui ne se voient pas aujourd’hui. Au département, à l’appui du budget, ce qui permet de comparer l’intensité réelle de l’accompagnement d’un établissement à l’autre et de discuter le tarif sur des éléments objectifs. Au juge des enfants, joint au rapport prévu par l’article 375 du code civil : le magistrat qui décide de prolonger ou de lever une mesure sait combien de fois l’enfant a été vu, et par qui. Aux familles, versé au dossier d’assistance éducative où il est consultable : les parents et l’enfant, seuls aujourd’hui à ignorer ce qui a été fait au titre d’une mesure qui les vise, peuvent le vérifier et le contester devant le juge. C’est le minimum de contrôle : celui qui reçoit la prestation voit ce que le payeur a payé.
Une fraction du tarif, plafonnée à 5 %, n’est versée que sur production de l’état. Il ne s’agit pas de payer à la performance, qui inciterait aux sorties prématurées, mais de ne pas payer sans description du service rendu.
Désigner une autorité comptable du contrôle
Les pouvoirs ne sont pas augmentés, ils sont attribués à quelqu’un qui en répond. Le président du conseil départemental est tenu à un contrôle sur site au moins tous les deux ans, fréquence demandée par la rapporteure de la commission d’enquête, et à la publication de la conclusion de chaque contrôle. Il transmet chaque année au préfet l’état des contrôles réalisés ; le préfet le transmet au ministre avec son appréciation et diligente lui-même les contrôles manquants. Un contrôle dont la conclusion est publique est un contrôle qui a lieu.
Objections prévisibles
« C’est de la défiance envers des professionnels épuisés. »
L’état d’activité les protège : il rend visible le nombre d’enfants suivis par intervenant et le temps réellement disponible par enfant, l’argument que les services peinent à faire entendre dans les discussions budgétaires.
« Transmettre la facture aux familles expose les intervenants. »
L’état ne contient ni propos, ni éléments de santé, ni appréciation : seulement des dates, des durées et des noms de fonctions. Les parents ont déjà accès au rapport, qui contient bien davantage ; ils n’ont pas accès à ce qui a été payé en leur nom.
« Le vrai sujet est le manque de moyens. »
Il est réel, mais 11,7 milliards ne sont pas une somme négligeable, et personne ne peut dire ce qu’ils achètent. On ne plaide pas durablement pour plus de moyens sans rendre compte de l’usage de ceux qui existent.
La traduction législative
Exposé des motifs
Les départements ont consacré 11,7 milliards d’euros en 2024 à la protection de 392 600 enfants et jeunes, confiée pour l’essentiel à des opérateurs privés à but non lucratif dont certains ont la taille de groupes. La Cour des comptes juge insuffisante la capacité de contrôle des départements ; la commission d’enquête de l’Assemblée nationale a décrit en avril 2025 un système dans le gouffre. Le projet de loi adopté en première lecture le 21 juillet 2026 ne traite ni de la tarification ni du contrôle.
Le système dissocie le payeur du bénéficiaire : le département paie un prix de journée sans description du service, le juge reçoit un rapport sans savoir ce qui a été payé, les familles ne voient ni l’un ni l’autre. Le présent texte adosse le paiement à un état d’activité, sur le modèle de la note de diligences, transmis au département, joint au rapport adressé au juge des enfants et versé au dossier d’assistance éducative consultable par les parents. Il transforme une faculté de contrôle en obligation, tous les deux ans, publiée, et confiée à une autorité qui en répond. On ne peut pas contrôler ce qu’on ne décrit pas, et personne ne répond d’un pouvoir que nul n’est tenu d’exercer.
Article 1er
Après l’article L. 314-7-2 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article L. 314-7-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 314-7-3. – Les établissements et services mentionnés aux 1° et 4° du I de l’article L. 312-1 établissent, pour chaque mesure financée, un état d’activité qui rappelle les objectifs fixés par la décision qui l’a ordonnée et décrit les interventions réalisées au cours de l’exercice en précisant, pour chacune, sa date, sa durée, sa nature, son lieu, la qualité de l’intervenant et les personnes rencontrées. Il indique le nombre d’entretiens conduits avec le mineur seul et le nombre de rencontres avec chacun des titulaires de l’autorité parentale. Il ne reproduit ni les propos recueillis, ni les constatations relatives à la santé, ni aucune appréciation portée sur les personnes.
« Cet état est transmis chaque année à l’autorité de tarification à l’appui des propositions budgétaires. Il est joint au rapport adressé au juge des enfants en application de l’article 375 du code civil et versé au dossier d’assistance éducative, où il est consultable dans les conditions prévues à l’article 1187 du code de procédure civile.
« Une fraction du tarif, fixée par décret et qui ne peut excéder 5 %, est versée sur production de cet état. Une synthèse anonymisée de ces états est rendue publique chaque année par le département. »
Portée : la facturation est adossée à la description du service rendu, et cette description parvient aux trois destinataires que le système sépare aujourd’hui, le financeur, le juge et les familles. L’insertion en L. 314-7-3 est libre en l’état des textes, à confirmer au dépôt.
Article 2
L’article L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles est complété par un VII ainsi rédigé :
« VII. – Les établissements, services et lieux de vie et d’accueil accueillant des mineurs au titre de la protection de l’enfance font l’objet d’un contrôle sur site au moins une fois tous les deux ans.
« La conclusion de chaque contrôle est rendue publique par l’autorité qui l’a diligenté, dans un délai de deux mois, dans des conditions ne permettant pas l’identification des personnes accueillies.
« Le président du conseil départemental transmet chaque année au représentant de l’État dans le département l’état des contrôles réalisés. Le représentant de l’État le transmet au ministre chargé de la famille, accompagné de son appréciation, et diligente les contrôles manquants. »
Portée : les pouvoirs de contrôle ne sont pas étendus ; ils deviennent exigibles, publics et imputables.
Sources
- 1. DREES, « L’aide sociale à l’enfance. Bénéficiaires, mesures et dépenses départementales associées », édition 2026 : 392 600 bénéficiaires fin 2024, 405 500 mesures, 224 700 jeunes placés (35 % chez des assistants familiaux, 40 % en établissements), 11,7 milliards d’euros de dépenses en 2024 (+6,7 %), 42 400 euros par an et par enfant accueilli. https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-communique-de-presse/les-dossiers-de-la-drees/260630-aide-sociale-enfance-2026 ↩
- 2. Cour des comptes, « La protection de l’enfance : une politique inadaptée au temps de l’enfant », 30 novembre 2020 : capacité de contrôle des départements insuffisante, absence de contrôle réel par les financeurs, part de 80 % des opérateurs privés non lucratifs ; rapport de 2009 sur la tarification et les quasi-monopoles. https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-protection-de-lenfance-0 ↩
- 3. Groupe SOS, rapport d’activité 2024 et présentation du modèle économique : 22 000 salariés, activité de l’ordre de deux milliards d’euros. https://www.groupe-sos.org/wp-content/uploads/2022/11/Rapport-dactivite-2024-VDEF.pdf – https://www.groupe-sos.org/le-groupe-sos/notre-modele-economique/ ↩
- 4. Apprentis d’Auteuil, rapport d’activité 2024 : plus de 40 000 jeunes et 9 000 familles accompagnés dans 430 établissements et services, 8 200 salariés, budget de 570 millions d’euros. https://www.apprentis-auteuil.org/sites/default/files/medias/file/2025/06/Rapport_AA_2024_Web.pdf ↩
- 5. Assemblée nationale, commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, dossier de presse du 7 avril 2025 : rapport adopté à l’unanimité le 1er avril 2025, 126 personnes entendues, 92 préconisations. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/contenu/telechargement/903892/file/Dossier%20de%20presse%20CE%20protection%20de%20l%27enfance%2020250407.pdf ↩
- 6. Assemblée nationale, dossier législatif du projet de loi n° 2841 relatif à la protection des enfants, déposé le 27 mai 2026, adopté en première lecture le 21 juillet 2026, transmis au Sénat le 22 juillet 2026. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/dossiers/projet_de_loi_relatif_a_la_protection_des_enfants ↩
- 7. Assemblée nationale, proposition de loi n° 594 relative à l’instauration de normes d’encadrement dans les établissements d’accueil de la protection de l’enfance, déposée le 19 novembre 2024 ; exposé des motifs demandant un contrôle au moins tous les deux ans. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17b0594_proposition-loi ↩
- 8. Code civil, article 375 (rapport au juge des enfants sur l’exécution de la mesure) ; code de procédure civile, article 1187 (consultation du dossier d’assistance éducative par les parents et le mineur capable de discernement). https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070721 – https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070716 ↩
- 9. Code de l’action sociale et des familles, article L. 313-13, en vigueur depuis le 25 décembre 2022 (loi n° 2022-1616, article 62) : contrôle par le président du conseil départemental et ses agents, pouvoir du représentant de l’État, contrôle des inspections générales des affaires sociales et des finances. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000046812990 ↩
- 10. Code de l’action sociale et des familles, articles L. 313-14 et L. 313-16 (injonction, suspension, substitution du représentant de l’État) et L. 313-20 (contrôle de l’autorité judiciaire). https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000036514326 – https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000027572447 ↩
- 11. Royaume-Uni, Competition and Markets Authority, étude de marché sur les placements pour enfants, rapport final de mars 2022 : marché dysfonctionnel, marges de 22,6 % des quinze plus grands opérateurs, prix en hausse de 3,5 % par an au-delà de l’inflation, risques de défaillance. https://www.gov.uk/government/news/cma-outlines-concerns-on-availability-and-price-of-children-s-care ↩
- 12. Royaume-Uni, Children’s Wellbeing and Schools Act 2026 : pouvoir de plafonner les profits des opérateurs de placements, régime de surveillance financière des opérateurs difficiles à remplacer, pouvoirs d’amende de l’inspection. https://bills.parliament.uk/bills/3909 – https://www.communitycare.co.uk/content/news/childrens-wellbeing-and-schools-bill-becomes-law ↩
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