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Mesurer les résultats des quartiers de reconquête républicaine

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Soixante-deux quartiers de reconquête républicaine ont été créés entre 2018 et 2022, avec un renfort de plus d’un millier d’agents. La Cour des comptes juge le dispositif globalement réussi, notamment grâce à l’autonomie laissée aux responsables locaux, mais constate qu’aucun indicateur n’a été fixé pour juger de la réussite de la reconquête et que les résultats restent difficiles à évaluer. Cette fiche propose de doter le dispositif des instruments de mesure qui lui manquent et de stabiliser les affectations dans la durée.

Effet budgétaireEffet à chiffrerNon chiffrable : la mesure porte sur l’évaluation et la gestion des effectifs déjà déployés, sans création de postes ; le coût du dispositif de mesure lui-même n’est pas documenté dans les sources de cette fiche.

Un dispositif de reconquête des quartiers les plus exposés à la délinquance existe depuis 2018 et la Cour des comptes en juge la méthode plutôt réussie. Elle relève toutefois une lacune qui rend le débat public impossible : personne n’a jamais défini ce que « reconquérir » un quartier signifierait concrètement, ni comment on saurait que c’est fait. Cette fiche porte sur cette lacune.

Le constat

Les quartiers de reconquête républicaine ont été annoncés en février 2018 par le ministre de l’Intérieur, dans le cadre de la police de sécurité du quotidien, et sont entrés en vigueur à la rentrée 2018 dans quinze quartiers 1. Trois vagues successives ont conduit, entre 2018 et 2022, à l’établissement de soixante-deux quartiers sur le territoire national 2. Chaque nouveau quartier bénéficie d’un renfort de quinze à trente agents, composés de jeunes policiers sortis d’école et de fonctionnaires expérimentés 1 ; au total, 1 089 agents de police nationale et soixante gendarmes ont été déployés selon le bilan de la Cour des comptes 3.

La Cour des comptes, dans son rapport publié le 26 avril 2023, porte une appréciation globalement positive : elle loue l’intérêt de la police de sécurité du quotidien, estime que cette doctrine a tiré les enseignements de l’échec de la police de proximité entre 1995 et 2003, et relève que la déconcentration dans ces quartiers et l’autonomie des responsables locaux constituent l’une des raisons de leur réussite, alors que la rigidité des consignes nationales avait été l’une des causes de l’échec précédent 34. Le succès de la démarche est reconnu par les partenaires des forces de sécurité 4.

La Cour formule toutefois un constat central pour cette fiche : la prise en compte des demandes de la population et les résultats de la police de sécurité du quotidien restent difficiles à évaluer, en raison de l’absence d’instruments de mesure efficaces, ce qui reflète un retard du ministère dans la recherche de nouvelles méthodes d’analyse de ses actions, démarche engagée en 2019 4. Si ces quartiers présentent des résultats meilleurs que la moyenne nationale dans la réduction des violences physiques et les taux d’élucidation, ces résultats paraissent trop parcellaires pour permettre une évaluation sérieuse 5. Aucun indicateur n’a été fixé pour juger de la réussite, ou non, de la reconquête de ces quartiers 6.

Huit ans après la création du dispositif, personne ne peut dire si un quartier de reconquête républicaine a été reconquis, faute d’avoir défini ce que cela signifierait.

L’état du droit

Les quartiers de reconquête républicaine ne reposent pas sur un texte législatif dédié : ils constituent une modalité d’organisation de la police de sécurité du quotidien, définis comme des zones géographiques caractérisées par des difficultés plus importantes qu’ailleurs, tenant au niveau de la délinquance mesurée mais aussi à des paramètres extérieurs aux forces de sécurité tels que l’urbanisme, la sociologie et l’économie 2. Dans ces quartiers, la police de sécurité du quotidien bénéficie d’un surcroît d’effectifs et de moyens, avec une coordination opérationnelle de l’ensemble des forces de sécurité intérieure engagées 2.

Ces quartiers recoupent largement les quartiers prioritaires de la politique de la ville, la Cour des comptes relevant qu’ils sont souvent confrontés à des difficultés sociales et à un urbanisme dégradé, et que les objectifs à y atteindre ne relèvent pas des seules forces du ministère de l’Intérieur, d’autres questions étant suivies par le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation 7.

La Cour des comptes a formulé quatre recommandations, dont le développement d’une méthode de mesure des résultats prenant en compte l’objectif principal d’amélioration de la satisfaction des habitants, l’organisation de rencontres interdépartementales pour l’échange de bonnes pratiques, et l’étude du rattachement du laboratoire dédié au suivi de la police de sécurité du quotidien aux deux directions générales 6. Elle recommande également l’extinction officielle des anciennes zones de sécurité prioritaire créées en 2012 5.

Le point de blocage est que ces recommandations, formulées en 2023, relèvent de l’organisation interne du ministère et n’ont pas de support juridique contraignant.

Ce qui se fait ailleurs

L’Angleterre et le pays de Galles fournissent la comparaison la plus utile, moins par leur dispositif que par la manière dont ils l’évaluent, qui est précisément l’objet de cette fiche.

Leur police de proximité y est définie par une combinaison de patrouille pédestre, d’engagement auprès des habitants, de résolution de problèmes et de travail partenarial, à laquelle sont associées des stratégies apparentées comme le ciblage des points chauds de délinquance et la dissuasion focalisée 8. Le collège de police, organisme professionnel chargé de la doctrine, a produit une revue de la littérature dont il tire que les données probantes sur l’efficacité de cette approche sont solides, la conclusion la mieux établie portant sur l’amélioration de la confiance de la population envers la police 8.

Le point décisif est ailleurs, et il est sévère. L’inspection de la police, dans ses cycles d’inspection conduits entre 2021 et 2023, a systématiquement constaté un manque de données, d’analyse et d’évaluation sur la police de proximité, avant de relever, sur le cycle suivant, qu’un nombre croissant de forces évaluaient enfin leur manière de travailler avec les habitants 9.

Autrement dit, un pays qui dispose d’une doctrine écrite, d’un collège professionnel produisant des revues de littérature et d’une inspection indépendante publiant des évaluations par force de police a mis plus de quinze ans à mesurer ce qu’il faisait. La France, qui ne dispose d’aucun de ces trois éléments pour ses quartiers de reconquête républicaine, ne peut pas espérer y parvenir par la seule bonne volonté des directions générales.

Transposabilité : ce qui est repris n’est pas le modèle d’organisation britannique, dont la structure de police décentralisée n’a pas d’équivalent français, mais le triptyque qui rend l’évaluation possible : une définition écrite du dispositif, des indicateurs publiés force par force, et une inspection extérieure qui constate publiquement les manquements. Le précédent britannique montre aussi ce qu’il en coûte de commencer par le déploiement et de remettre la mesure à plus tard.

La proposition

Inscrire dans la loi trois obligations relatives aux quartiers bénéficiant d’un renforcement des effectifs de sécurité au titre de leur exposition particulière à la délinquance : la définition, pour chaque quartier et à sa création, d’objectifs chiffrés et d’indicateurs de résultat incluant une mesure de la satisfaction et du sentiment de sécurité des habitants ; la publication annuelle de ces indicateurs quartier par quartier ; et une durée minimale d’affectation des effectifs déployés, afin que la connaissance du terrain accumulée ne soit pas perdue à chaque mouvement de mutation.

Ce que la réforme ne coûte pas

Elle ne crée aucun poste et ne modifie pas les effectifs déployés : elle porte sur la définition d’objectifs, la mesure des résultats et la gestion des affectations. Le coût de la mesure de satisfaction des habitants est contenu par l’existant : l’enquête nationale de victimation et de ressenti en matière de sécurité du service statistique ministériel de la sécurité intérieure existe déjà, et l’essentiel du travail consiste à la décliner à l’échelle des quartiers concernés plutôt qu’à créer un instrument nouveau ; le coût de cette déclinaison n’est pas chiffrable à partir des sources de cette fiche.

Objections prévisibles

« Fixer des objectifs chiffrés à la police conduit à la politique du chiffre, dont les effets pervers sont documentés : gonflement des interpellations faciles, sélection des affaires, dégradation de la relation avec la population. »

C’est l’objection la plus forte, et elle explique en partie la réticence historique à définir des indicateurs. La réponse tient à la nature des indicateurs proposés : la Cour des comptes recommande précisément une méthode de mesure prenant en compte l’objectif principal d’amélioration de la satisfaction des habitants 6, c’est-à-dire un indicateur que la politique du chiffre ne permet pas d’améliorer artificiellement, et qui se dégraderait au contraire si les forces se concentraient sur les interpellations les plus commodes.

« Publier des indicateurs quartier par quartier stigmatisera ces territoires et nuira à leurs habitants. »

Le risque existe et doit être traité dans la conception des indicateurs. Il doit être mis en balance avec la situation actuelle : ces quartiers sont déjà désignés publiquement, leurs difficultés sont déjà commentées, mais aucune donnée ne permet de dire si l’action publique y produit des effets. L’absence de mesure ne protège pas les habitants ; elle empêche seulement de démontrer les progrès accomplis.

« La sécurité ne se décrète pas par des indicateurs : ce sont des moyens et une présence durable qu’il faut. »

C’est précisément l’objet du troisième volet de la proposition, la durée minimale d’affectation. La Cour des comptes relève que la réussite du dispositif tient à l’autonomie des responsables locaux et à l’adaptation des pratiques aux territoires 34 : cette adaptation suppose une connaissance du terrain qui se perd à chaque rotation rapide des effectifs.

La traduction législative

Exposé des motifs

Soixante-deux quartiers de reconquête républicaine ont été créés entre 2018 et 2022, avec le déploiement de 1 089 agents de police nationale et de soixante gendarmes. La Cour des comptes, dans son rapport du 26 avril 2023, porte une appréciation favorable sur la méthode, estimant que la déconcentration et l’autonomie des responsables locaux ont permis de tirer les enseignements de l’échec de la police de proximité entre 1995 et 2003.

Elle constate en revanche qu’aucun indicateur n’a été fixé pour juger de la réussite de la reconquête, que les résultats demeurent difficiles à évaluer faute d’instruments de mesure efficaces, et recommande le développement d’une méthode de mesure prenant en compte l’objectif principal d’amélioration de la satisfaction des habitants.

Le présent projet de loi donne un support juridique à cette recommandation, impose la publication annuelle des résultats quartier par quartier, et fixe une durée minimale d’affectation des personnels déployés, afin que la connaissance du terrain, que la Cour identifie comme l’un des facteurs de réussite, ne se perde pas à chaque mouvement de mutation.

Article 1er

Après l’article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure, il est inséré un article L. 132-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 132-1-1. – I. – Les quartiers faisant l’objet, en raison de leur exposition particulière à la délinquance, d’un renforcement des effectifs des forces de sécurité intérieure sont dotés, à la date de leur création, d’objectifs et d’indicateurs de résultat définis par arrêté du ministre de l’intérieur. Ces indicateurs comportent une mesure de la satisfaction et du sentiment de sécurité des habitants, recueillie par enquête périodique.

« II. – Les résultats obtenus au regard de ces indicateurs sont rendus publics chaque année, pour chaque quartier concerné.

« III. – Un décret fixe la durée minimale d’affectation des personnels déployés à ce titre. »

Portée : cet article donne un support juridique aux recommandations formulées par la Cour des comptes en 2023 et ajoute une exigence de stabilité des affectations, condition de la connaissance du terrain que la Cour identifie comme l’un des facteurs de réussite du dispositif. L’insertion dans le chapitre relatif à la prévention de la délinquance se justifie par la dimension partenariale du dispositif ; le numéro L. 132-1-1 et l’emplacement exact sont à confirmer au moment du dépôt.

Sources

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