Un décret de 2002 a mis fin à la diffusion payante du droit et institué un service public gratuit. Vingt-quatre ans plus tard, un humain consulte le droit sans rien demander à personne, mais un programme doit créer un compte sur un portail ministériel pour obtenir les mêmes textes. La fiche supprime cette inscription préalable pour la consultation, interdit de bloquer techniquement l’accès automatisé aux données du service public, et impose de publier les restrictions techniques appliquées.
Nul n’est censé ignorer la loi. C’est pourquoi l’État a mis fin en 2002 à la diffusion payante des données juridiques et institué un service public chargé de mettre gratuitement le droit à la disposition du public. Ce principe est acquis pour un lecteur humain : chacun peut consulter un code, une loi ou un arrêt sans s’identifier ni payer. Il ne l’est pas pour un programme. Une entreprise qui veut vérifier automatiquement la conformité de ses contrats, un chercheur qui veut mesurer l’inflation normative, une collectivité qui veut suivre les textes qui la concernent, un service public qui veut alimenter un outil d’aide à la décision : tous doivent d’abord créer un compte sur un portail ministériel. Et le site lui-même applique des dispositifs de filtrage qui peuvent refuser une consultation automatisée sans que les règles appliquées soient publiées nulle part. La présente fiche ne demande aucun système nouveau : l’interface technique existe depuis 2023. Elle demande que le principe de 2002 soit tenu jusqu’au bout.
Le constat
Le principe posé en 2002
Le décret du 7 août 2002 a créé le service public de la diffusion du droit par l’internet. Le rapport au Premier ministre qui l’accompagne indique que le projet vise à substituer au régime de diffusion en ligne payante des données juridiques un service public assurant cette diffusion de manière gratuite 1.
Le décret dispose que ce service a pour objet de faciliter l’accès du public aux textes en vigueur ainsi qu’à la jurisprudence, et qu’il met gratuitement à la disposition du public la Constitution, les codes, les lois et les actes réglementaires émanant des autorités de l’État, présentés tels qu’ils résultent de leurs modifications successives, ainsi que les directives et règlements de l’Union européenne et les décisions transmises par le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État, la Cour de cassation et les autres juridictions 2.
Le même rapport ajoutait une ambition qui éclaire tout le dossier : la conjonction d’un accès gratuit généralisé aux bases de données juridiques produites par l’État et d’un dispositif permettant leur réutilisation aura pour effet de conférer à ces fonds documentaires un caractère de référence 1.
Ce qui existe aujourd’hui, et qu’il serait malhonnête d’ignorer
La réutilisation est gratuite. Les données de Légifrance sont mises à disposition pour une réutilisation gratuite, comme le dispose l’arrêté du 24 juin 2014 relatif à la gratuité de la réutilisation des bases de données juridiques de la direction de l’information légale et administrative 3.
Les bases complètes sont téléchargeables. La direction de l’information légale et administrative publie sur la plateforme des données publiques les bases LEGI pour les codes, lois et règlements consolidés, JORF pour l’édition Lois et décrets du Journal officiel, KALI pour les conventions collectives, DOLE pour les dossiers législatifs, ainsi que les bases de jurisprudence CASS, INCA, JADE, CAPP, CONSTIT et la base CNIL 456. L’accès au répertoire des données par protocole sécurisé s’obtient en écrivant au service d’administration des données de la direction 5.
Une interface de programmation existe. La direction met à disposition une interface via le portail interministériel de services techniques, ouverte depuis le 29 novembre 2019, en version stable depuis le 4 avril 2023, la version d’essai ayant été définitivement fermée le 6 juin 2023 37. Une documentation technique de chaque méthode y est publiée 7.
Toute fiche qui prétendrait créer un accès ouvert aux données juridiques proposerait donc l’existant.
Ce qui manque : l’accès sans inscription
L’interface est accessible gratuitement, après inscription, et cette inscription suppose la création d’un compte sur le portail 78.
C’est le point exact où le principe de 2002 s’arrête. Un humain qui consulte le droit ne s’identifie pas. Un programme qui consulte le même droit doit s’identifier. La différence n’est justifiée par aucun texte : le décret parle d’un accès du public, sans distinguer selon que la consultation est faite par une personne ou par un outil agissant pour son compte.
Cette formalité n’est pas anodine pour les usages qu’elle est censée servir. Elle exclut de fait tout usage ponctuel, toute vérification unique, tout outil distribué que son auteur ne peut pas doter d’un compte nominatif, et toute réutilisation par une personne qui ne veut pas déclarer à l’administration ce qu’elle consulte.
Ce qui manque aussi : la publicité des restrictions techniques
Le site applique des dispositifs de filtrage du trafic automatisé, comme la plupart des sites publics. Ces dispositifs sont légitimes dans leur principe : ils protègent la disponibilité du service.
Ils ne sont en revanche documentés nulle part. Aucune publication ne précise quelles requêtes sont refusées, selon quels critères, à quel rythme, ni comment un réutilisateur de bonne foi peut se conformer à ces règles. Un réutilisateur qui se voit refuser l’accès ne sait ni pourquoi, ni ce qu’il doit changer, ni à qui s’adresser.
L’écart entre la règle publiée et le comportement effectif se constate d’ailleurs sur pièces, et il a été vérifié pour cette fiche le 4 août 2026. Le seul document technique que le site publie à l’intention des programmes, son fichier robots.txt, tient en deux lignes et n’interdit que le répertoire des téléchargements. Le même jour, une requête automatisée ordinaire portant sur un article du code civil, à une adresse que le fichier n’exclut pas, s’est vu opposer un refus avec le code 403. Le site refuse donc en pratique des consultations que sa propre règle publiée autorise, sur le fondement d’un dispositif de filtrage dont les critères ne figurent nulle part. C’est exactement la situation que la fiche propose de corriger : non l’existence du filtrage, mais son caractère indicible.
Le fait qui résume le dossier
L’État a décidé en 2002 que le droit serait accessible gratuitement à tous, et il l’a tenu pour les lecteurs humains. Vingt-quatre ans plus tard, le même droit n’est accessible à un programme qu’après création d’un compte auprès de l’administration, et selon des règles techniques que personne ne publie.
L’état du droit
Le fondement
Le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002, pris sur le fondement notamment de l’article 2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, crée le service public de la diffusion du droit par l’internet, énumère à son article 1er les données mises gratuitement à disposition, place à son article 2 le site Légifrance sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement et confie son exploitation à la direction de l’information légale et administrative, désigne à son article 3 cette direction comme producteur des bases de données correspondant aux actes dont elle assure la publication, et prévoit à son article 4 la délivrance de licences de réutilisation 29.
Son article 5 institue un comité du service public de la diffusion du droit par l’internet, qui rend les avis prévus aux articles 2 et 4, peut être saisi de tout différend auquel donnerait lieu l’usage des licences, fait toute proposition utile en vue d’améliorer la qualité du service, et établit chaque année un rapport d’évaluation diffusé sur le site 2.
La gratuité de la réutilisation résulte de l’arrêté du 24 juin 2014 3.
Le point de blocage
Il tient à ce que le décret a été écrit pour un service de consultation par des personnes, à une époque où l’accès automatisé n’était pas un mode d’usage courant.
Il en résulte trois lacunes. Aucune disposition ne garantit un accès par voie automatisée aux données que le décret rend publiques. Aucune disposition n’interdit de subordonner cet accès à une formalité que la consultation humaine ne connaît pas. Et aucune disposition n’oblige à publier les restrictions techniques appliquées, alors même que le comité institué par l’article 5 a compétence pour connaître des différends relatifs à la réutilisation.
Il faut souligner que rien n’oblige non plus à cette inscription : elle résulte d’un choix d’organisation, non d’une obligation légale. C’est ce qui rend la correction simple.
Ce qui se fait ailleurs
Le Royaume-Uni. Le service officiel de publication de la législation, legislation.gov.uk, opéré par les Archives nationales britanniques, expose l’intégralité de son corpus par une interface documentée dans son espace développeurs, accessible sans inscription ni clé : chaque texte est disponible dans un format structuré en ajoutant un suffixe de données à l’adresse même de sa version consultable, et la réutilisation relève de l’Open Government Licence, qui n’exige aucune autorisation préalable 10. Le principe que la présente fiche demande, l’identité d’adresse et de régime entre la lecture humaine et la lecture automatisée, y fonctionne depuis 2010.
L’Union européenne. L’Office des publications de l’Union expose le référentiel Cellar, qui alimente le portail EUR-Lex, par un point d’accès public d’interrogation permettant à quiconque de requêter directement les données du droit de l’Union, sans compte préalable 11.
Une réserve de méthode. Aucune évaluation publiée mesurant l’effet de ces ouvertures sur la réutilisation n’a été identifiée dans les sources consultées : ce que les deux précédents établissent est que l’accès sans inscription est techniquement praticable et pratiqué de longue date par des services publics comparables, non qu’il produit un bénéfice quantifié. L’argument de la fiche n’en dépend pas : il repose sur l’écart entre ce que le décret français de 2002 promet et la façon dont il est appliqué.
La proposition
Garantir que les données du service public de la diffusion du droit par l’internet sont accessibles par voie automatisée dans les mêmes conditions que par consultation directe, c’est-à-dire gratuitement et sans formalité préalable.
Le dispositif comporte trois éléments, aucun ne créant de système, d’organisme ou d’obligation déclarative.
Un accès en lecture sans compte. L’interface de programmation existante comporte un mode d’accès en lecture seule, ne nécessitant aucune inscription, soumis à un quota de requêtes par adresse. L’accès identifié est maintenu et donne droit à un quota supérieur, pour les réutilisateurs qui en ont besoin et acceptent de se déclarer. Personne ne perd rien ; ce qui est ajouté, c’est la possibilité de consulter sans se déclarer, exactement comme sur le site.
L’interdiction de bloquer l’accès automatisé aux données publiées. Aucune mesure technique ne peut avoir pour objet ou pour effet d’empêcher l’accès automatisé aux données mentionnées à l’article 1er du décret de 2002, à l’exception des mesures strictement nécessaires à la sécurité et à la disponibilité du service. Cette exception est réelle et la fiche ne la conteste pas : elle exige seulement qu’elle reste une exception et qu’elle soit dite.
La publicité des restrictions. Les règles d’accès automatisé effectivement appliquées, les quotas, les critères de refus et la voie de recours en cas de refus sont publiés sur le site, dans un format lisible et à une adresse stable. Un réutilisateur qui se voit refuser l’accès doit pouvoir savoir pourquoi et comment se conformer.
S’y ajoute une mesure de suivi : le rapport annuel d’évaluation que le comité institué par l’article 5 du décret établit déjà rend compte de l’accès automatisé, du nombre de refus opposés et des suites données. Cette obligation ne crée pas de rapport nouveau, elle ajoute une rubrique à un rapport existant.
La fiche ne prend aucune position sur l’usage qui est fait des données. Le droit en vigueur est une donnée publique produite par l’État et déjà réutilisable gratuitement en vertu d’un arrêté de 2014 ; l’objet de la fiche est l’accès, non l’usage.
Ce que la réforme coûte
Le dispositif technique existe. L’interface est en version stable depuis le 4 avril 2023 et les bases sont déjà téléchargeables. La mesure supprime une formalité et impose la publication d’informations que le service détient nécessairement, puisqu’il applique les règles en question.
Le seul coût réel est la charge serveur supplémentaire résultant d’un accès sans compte. Il est borné par le quota prévu à l’article 1er et par le maintien de l’accès identifié pour les usages intensifs. Il n’est pas chiffrable, la direction de l’information légale et administrative ne publiant ni la volumétrie des appels à l’interface, ni le nombre de comptes actifs, ni son coût d’exploitation ; c’est du reste l’une des informations que la rubrique de rapport annuel prévue à l’article 3 rendrait publiques.
La proposition ne relève pas de la grille de garde-fous applicable aux réformes de structure : aucun organisme n’est créé, supprimé ni fusionné.
Objections prévisibles
« L’inscription protège le service : sans compte, on ne peut plus identifier l’auteur d’un usage abusif. »
C’est l’objection la plus sérieuse. Elle est traitée par le quota, qui limite mécaniquement ce qu’un accès anonyme permet, et par le maintien de l’accès identifié pour les volumes importants. Il faut ajouter que l’argument prouverait trop : il justifierait tout autant d’exiger un compte pour consulter le site, ce que personne ne propose. L’identification n’est pas la seule technique de protection d’un service, et ce n’est pas celle que l’État retient pour la consultation humaine du même corpus.
« L’interface existe déjà et elle est gratuite : il n’y a rien à faire. »
L’interface existe, elle est gratuite, et la fiche le dit expressément. Ce qui manque n’est pas l’outil mais l’absence de condition. Une gratuité subordonnée à une déclaration préalable n’est pas le même régime qu’une gratuité sans condition, et c’est le second que le décret de 2002 a institué pour la consultation.
« Cela revient à faciliter l’entraînement de modèles d’intelligence artificielle sur des données publiques sans contrepartie. »
Le droit en vigueur est produit par l’État, financé par l’impôt, et sa réutilisation est déjà gratuite et sans contrepartie en vertu de l’arrêté du 24 juin 2014. La fiche ne modifie pas ce régime de réutilisation, elle ne traite que l’accès. Il reste que la question de la réutilisation des données publiques par les systèmes d’intelligence artificielle est réelle ; elle se pose pour l’ensemble des données publiques et appelle une fiche distincte, non un régime particulier pour le seul corpus juridique.
« Les bases sont déjà téléchargeables en totalité : celui qui veut les données les a. »
C’est exact pour un réutilisateur outillé, capable de traiter des bases complètes et leurs formats structurés. C’est faux pour l’usage le plus courant, celui qui consiste à interroger un article précis dans sa version en vigueur. Obliger à télécharger un corpus entier pour lire un article est l’inverse d’une simplification.
« Publier les règles de filtrage, c’est fournir un mode d’emploi à ceux qui veulent les contourner. »
L’argument vaut pour un dispositif de sécurité, pas pour des règles d’usage. Publier un quota et un critère de refus n’affaiblit pas la protection contre une attaque ; cela permet à un réutilisateur de bonne foi de s’y conformer. La pratique constante des interfaces publiques est d’ailleurs de publier leurs quotas.
La traduction législative
Le service public de la diffusion du droit par l’internet est régi par un décret. Les dispositions proposées relèvent donc du pouvoir réglementaire, et la présente fiche prend la forme d’un projet de modification de ce décret. Un véhicule législatif serait envisageable si le Parlement souhaitait élever ces garanties au rang législatif, ce qui n’est pas nécessaire à leur effectivité.
Exposé des motifs
Le décret du 7 août 2002 a mis fin à la diffusion payante des données juridiques et institué un service public chargé de mettre gratuitement le droit à la disposition du public. Le rapport au Premier ministre qui l’accompagnait en indiquait l’ambition : conférer aux fonds documentaires de l’État un caractère de référence, par la conjonction d’un accès gratuit généralisé et d’un dispositif permettant leur réutilisation.
Ce principe est tenu pour les lecteurs humains. Chacun consulte un code, une loi ou un arrêt sans s’identifier ni payer. Il ne l’est pas pour les programmes. L’État a pourtant fait, sur ce point, une grande partie du chemin : les bases complètes sont téléchargeables sur la plateforme des données publiques, la réutilisation est gratuite depuis un arrêté du 24 juin 2014, et une interface de programmation fonctionne en version stable depuis le 4 avril 2023.
Mais cette interface n’est accessible qu’après inscription et création d’un compte. Un humain qui consulte le droit ne se déclare pas ; un programme qui consulte le même droit doit se déclarer. Aucun texte ne fonde cette différence : le décret parle d’un accès du public, sans distinguer selon le moyen employé. Cette formalité exclut de fait l’usage ponctuel, la vérification unique, l’outil distribué que son auteur ne peut doter d’un compte nominatif, et la consultation par une personne qui ne souhaite pas déclarer à l’administration ce qu’elle recherche dans la loi.
À cela s’ajoute que les dispositifs de filtrage du trafic automatisé, légitimes dans leur principe, ne sont documentés nulle part. Un réutilisateur qui se voit refuser l’accès ignore pourquoi, ce qu’il doit changer, et à qui s’adresser.
Le présent projet ne crée aucun système, aucun organisme et aucune obligation déclarative. Il ouvre un mode d’accès en lecture sans inscription, soumis à un quota publié, tout en maintenant l’accès identifié pour les usages intensifs. Il interdit que des mesures techniques empêchent l’accès automatisé aux données que le décret rend publiques, en réservant expressément ce qui est nécessaire à la sécurité et à la disponibilité du service. Il impose de publier les règles effectivement appliquées et les voies de contestation. Il ajoute enfin une rubrique au rapport annuel que le comité du service public établit déjà.
Il ne modifie ni le périmètre des données diffusées, ni le régime de leur réutilisation, ni les licences existantes. Il se borne à tirer, vingt-quatre ans après, la conséquence d’un principe déjà posé : le droit en vigueur appartient à ceux qui doivent s’y conformer, quel que soit l’outil par lequel ils le consultent.
Article 1er
Après l’article 1er du décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, il est inséré un article 1er-1 ainsi rédigé :
« Art. 1er-1. – Les données mentionnées à l’article 1er sont accessibles par voie automatisée dans les mêmes conditions de gratuité que par consultation directe.
« Un mode d’accès en lecture, ne nécessitant aucune inscription ni identification préalable, est mis à disposition. Il est soumis à un nombre maximal de requêtes par adresse, fixé et publié par l’exploitant du service.
« Un mode d’accès identifié demeure ouvert et donne droit à un nombre de requêtes supérieur. »
Portée : c’est la disposition centrale. Elle aligne le régime de l’accès automatisé sur celui de la consultation directe, qui n’exige aucune identification. Le quota est le mécanisme qui permet de le faire sans exposer le service, et le maintien de l’accès identifié garantit qu’aucun réutilisateur actuel ne perd de capacité.
Article 2
Après l’article 1er-1 du même décret, il est inséré un article 1er-2 ainsi rédigé :
« Art. 1er-2. – Aucune mesure technique ne peut avoir pour objet ou pour effet d’empêcher l’accès automatisé aux données mentionnées à l’article 1er, à l’exception des mesures strictement nécessaires à la sécurité et à la disponibilité du service.
« Les règles d’accès automatisé effectivement appliquées, les nombres maximaux de requêtes, les critères de refus et les modalités de contestation d’un refus sont publiés sur le site mentionné à l’article 2, à une adresse stable et dans un format lisible. »
Portée : le premier alinéa pose le principe et réserve expressément la sécurité, qui est un motif légitime. Le second est ce qui rend le principe vérifiable : aujourd’hui, un réutilisateur qui se voit refuser l’accès ne peut savoir ni pourquoi, ni comment se conformer, ni à qui s’adresser.
Article 3
L’article 5 du même décret est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport annuel d’évaluation mentionné au 3° comporte une rubrique relative à l’accès automatisé aux données, indiquant le volume des requêtes servies, le nombre de refus opposés et leurs motifs, ainsi que les suites données aux contestations. »
Portée : l’article n’institue aucun rapport nouveau et se borne à ajouter une rubrique à un rapport que le comité établit déjà chaque année. Il donne au comité, qui a compétence pour connaître des différends relatifs à la réutilisation, la matière nécessaire pour l’exercer.
Sources
- 1. Rapport au Premier ministre relatif au décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, JORF du 9 août 2002 : substitution au régime de diffusion en ligne payante d’un service public assurant cette diffusion de manière gratuite ; objectif de conférer aux fonds documentaires un caractère de référence par la conjonction d’un accès gratuit généralisé et d’un dispositif de réutilisation. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000413817 ↩
- 2. Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l’internet, modifié notamment par le décret n° 2022-1246 du 21 septembre 2022 : objet du service, énumération des données mises gratuitement à disposition, responsabilité du secrétaire général du Gouvernement et exploitation par la direction de l’information légale et administrative, licences de réutilisation, comité du service public et rapport annuel d’évaluation. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000413818 ↩
- 3. Direction de l’information légale et administrative, page « Open data et API » : mise à disposition des données de Légifrance pour une réutilisation gratuite en application de l’arrêté du 24 juin 2014 relatif à la gratuité de la réutilisation des bases de données juridiques ; interface de programmation ouverte à partir du 29 novembre 2019, accessible gratuitement après inscription. https://www.dila.gouv.fr/home/open-data-et-api ↩
- 4. Plateforme des données publiques, jeu de données LEGI : codes, lois et règlements consolidés, définitions de type de document communes aux bases LEGI, KALI, ACCO, JORF, CAPP, CASS, INCA, JADE, CNIL et CONSTIT. https://www.data.gouv.fr/datasets/legi-codes-lois-et-reglements-consolides ↩
- 5. Plateforme des données publiques, jeu de données JORF : données de l’édition Lois et décrets du Journal officiel, versement dans Légifrance dans un délai de vingt-quatre heures, accès au répertoire par protocole sécurisé sur demande auprès du service d’administration des données de la direction. https://www.data.gouv.fr/datasets/jorf-les-donnees-de-l-edition-lois-et-decrets-du-journal-officiel ↩
- 6. Plateforme des données publiques, jeu de données DOLE relatif aux dossiers législatifs. https://www.data.gouv.fr/datasets/dole-les-dossiers-legislatifs ↩
- 7. Légifrance, page « Open data et API » : interface accessible gratuitement après inscription, version stable disponible depuis le 4 avril 2023, version d’essai définitivement fermée depuis le 6 juin 2023, documentation technique de chaque méthode publiée sur le portail. https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/pied-de-page/open-data-et-api ↩
- 8. Plateforme des données publiques, fiche du service de données Légifrance : interface accessible gratuitement après inscription, création d’un compte requise pour accéder aux données. https://www.data.gouv.fr/dataservices/legifrance ↩
- 9. Synthèse du décret n° 2002-1064 : création du service public, création du site Légifrance placé sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement, qualité de producteur des bases reconnue à la direction chargée de la publication, possibilité d’obtenir des licences de réutilisation, abrogation du décret n° 96-481 du 31 mai 1996. http://www.affaires-publiques.org/textof/TO/2/286-0802.htm ↩
- 10. The National Archives, legislation.gov.uk, espace développeurs : accès à chaque texte dans des formats structurés par suffixe d’adresse, sans inscription ni clé ; réutilisation sous Open Government Licence. https://www.legislation.gov.uk/developer – https://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3/ ↩
- 11. Office des publications de l’Union européenne, référentiel Cellar : point d’accès public d’interrogation des données du droit de l’Union alimentant EUR-Lex, ouvert sans compte. https://op.europa.eu/fr/web/cellar – https://publications.europa.eu/webapi/rdf/sparql ↩
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