La réforme de 2018 a doté le contentieux de l’urbanisme d’un délai de jugement de dix mois, d’une cristallisation des moyens et d’un mécanisme de régularisation en cours d’instance. Ce dernier reste une simple faculté offerte au juge, le délai de dix mois ne couvre pas tous les projets de logement, et les transactions mettant fin aux recours ne sont connues que de l’administration fiscale. La fiche propose de faire de la régularisation le principe et de rendre compte de l’application du dispositif.
Le contentieux de l’urbanisme a été profondément remanié en 2018. Le juge doit désormais statuer en dix mois sur les recours dirigés contre les permis portant sur plus de deux logements, les moyens nouveaux sont irrecevables au-delà d’un délai de deux mois, le juge peut sauver une autorisation entachée d’un vice régularisable plutôt que de l’annuler, et les transactions par lesquelles un requérant se désiste contre paiement doivent être enregistrées. Huit ans plus tard, le dispositif est en place mais son maillon central, la régularisation, demeure une simple faculté, et personne ne sait publiquement s’il produit un effet. La fiche propose trois ajustements qui ne touchent ni au droit au recours ni aux règles d’urbanisme.
Le constat
La réforme de 2018 existe et elle est cohérente
Le groupe de travail présidé par Christine Maugüé a remis en janvier 2018 un rapport intitulé « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace » 7. Ses préconisations ont été reprises pour l’essentiel par le décret du 17 juillet 2018 et par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique 8.
Quatre objectifs étaient poursuivis : sécuriser les autorisations délivrées, limiter les recours abusifs, accélérer le jugement et restreindre l’action en démolition 8.
Les instruments correspondants figurent aujourd’hui dans le code de l’urbanisme. L’article R. 600-6 impose au tribunal administratif de statuer dans un délai de dix mois sur les recours dirigés contre un permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre un permis d’aménager un lotissement, la cour administrative d’appel étant tenue au même délai 1. L’article R. 600-5 interdit les moyens nouveaux au-delà d’un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense 2. L’article L. 600-1-1 impose aux associations d’avoir déposé leurs statuts au moins un an avant l’affichage de la demande pour être recevables 6.
La régularisation reste une faculté
L’article L. 600-5 permet au juge de ne prononcer qu’une annulation partielle lorsque le vice n’affecte qu’une partie du projet et qu’il est régularisable 3.
L’article L. 600-5-1 va plus loin : lorsqu’un vice entraînant l’illégalité de l’autorisation est susceptible d’être régularisé, le juge peut surseoir à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, et fixer le délai dans lequel la régularisation doit intervenir 3.
Le verbe employé est déterminant. Le juge peut. Il n’a pas à motiver la décision de ne pas y recourir, et le requérant ne peut pas lui en faire grief. Il en résulte que le sort d’une opération, entre une annulation sèche et une régularisation de quelques semaines, dépend d’une appréciation qui n’a pas à être justifiée et qui n’est pas homogène.
L’écart est d’autant moins compréhensible que le vice en cause est, par hypothèse, régularisable. Lorsque le juge choisit d’annuler plutôt que de faire régulariser, il ne sanctionne pas une illégalité irrémédiable : il impose la reprise d’une procédure entière pour un motif dont il a lui-même constaté qu’il pouvait être corrigé.
Le délai de dix mois s’arrête à deux logements
Le champ de l’article R. 600-6 est étroit. Le délai de dix mois ne s’applique qu’aux permis de construire portant sur plus de deux logements et aux permis d’aménager un lotissement 1. Il ne couvre ni les autorisations portant sur un ou deux logements, ni les décisions de refus, contre lesquelles le demandeur évincé forme pourtant lui aussi un recours.
Ce délai n’est du reste assorti d’aucune conséquence. Aucune disposition ne prévoit ce qui se produit lorsqu’il est dépassé, et aucune donnée publique n’indique s’il est tenu.
Les transactions échappent à ceux qu’elles concernent
L’article L. 600-8 encadre le désistement monnayé. Toute transaction par laquelle un requérant s’engage à se désister contre le versement d’une somme d’argent ou l’octroi d’un avantage doit être enregistrée conformément à l’article 635 du code général des impôts. À défaut d’enregistrement dans le délai d’un mois, la contrepartie est réputée sans cause et les sommes versées sont répétibles, l’action se prescrivant par cinq ans 5.
Le dispositif a le mérite d’exister. Il a une limite : l’enregistrement se fait auprès de l’administration fiscale, et ni l’autorité qui a délivré le permis, ni le public n’en savent rien. La collectivité dont l’autorisation a été contestée ignore ainsi que le recours s’est achevé par un paiement, et aucune statistique agrégée n’est publiée. Un dispositif conçu pour dissuader une pratique reste ainsi invisible à ceux qui pourraient en constater l’ampleur.
Ce que l’on ne sait pas
Aucune statistique publique ne donne le nombre de recours formés chaque année contre les autorisations d’urbanisme, la durée effective de leur jugement, la proportion d’annulations totales, partielles ou de régularisations, ni le nombre de logements concernés. Huit ans après une réforme dont l’accélération des jugements était l’un des quatre objectifs affichés, il n’est pas possible d’établir publiquement si cet objectif est atteint.
L’état du droit
Le jugement
L’article R. 600-6 du code de l’urbanisme prévoit que le juge statue dans un délai de dix mois sur les recours contre un permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre un permis d’aménager un lotissement, ainsi que sur les décisions de refus de ces autorisations. La cour administrative d’appel statue dans le même délai sur les jugements rendus. Ces dispositions s’appliquent aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018 1.
L’article R. 600-5 institue la cristallisation des moyens : aucun moyen nouveau n’est recevable au-delà d’un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense 2.
La régularisation
L’article L. 600-5 permet au juge de limiter l’annulation à une partie du projet lorsque le vice n’affecte qu’une partie de celui-ci et qu’il est régularisable, y compris après l’achèvement des travaux, et de fixer le délai dans lequel la régularisation doit être demandée 3.
L’article L. 600-5-1 prévoit que le juge, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation d’urbanisme, peut surseoir à statuer lorsqu’un vice entraînant l’illégalité mais susceptible d’être régularisé est constaté. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations et fixe le délai de régularisation. Il statue ensuite, après nouvelles observations, sur la légalité de l’autorisation ainsi régularisée 3.
Aucune disposition n’impose au juge de motiver le refus de recourir à cette faculté, ni ne fixe de durée maximale au sursis.
Les recours abusifs et les transactions
L’article L. 600-7 permet au bénéficiaire d’une autorisation de demander, par mémoire distinct, des dommages et intérêts au requérant dont le recours traduit un comportement abusif et lui cause un préjudice, la demande étant recevable y compris en appel 4.
L’article L. 600-8 subordonne la validité de la contrepartie d’un désistement à l’enregistrement de la transaction auprès de l’administration fiscale, et prévoit qu’une association ne peut recevoir une contrepartie financière que si elle défend ses intérêts matériels propres 5.
Le point de blocage
Il tient en trois observations.
La régularisation, qui est l’instrument le plus protecteur pour les projets comme pour la légalité, est une faculté que le juge n’a pas à justifier d’écarter.
Le délai de jugement de dix mois ne s’applique qu’à une partie des autorisations portant sur du logement, et son dépassement n’appelle aucune explication.
Le dispositif de lutte contre le désistement monnayé fonctionne dans un circuit fiscal dont sont exclus la collectivité concernée et le public.
Ce qui se fait ailleurs
Aucun exemple étranger n’est retenu. Le contentieux administratif de l’urbanisme dépend trop étroitement de l’organisation juridictionnelle de chaque pays, de l’existence ou non d’un ordre administratif distinct et du régime de l’intérêt à agir, pour qu’un dispositif isolé puisse être transposé sans en documenter l’ensemble.
Le précédent utile est interne. Le mécanisme de régularisation en cours d’instance a été conçu par le groupe de travail de 2018 comme la réponse principale au reproche fait au contentieux de l’urbanisme, celui d’annuler des projets entiers pour des motifs formels 7. Il a été introduit dans le code, puis laissé à l’appréciation du juge. La présente fiche ne propose pas un dispositif nouveau : elle propose d’achever celui-là.
La proposition
Premier geste, la régularisation devient le principe. Lorsque le juge constate qu’un vice entraînant l’illégalité de l’autorisation est susceptible d’être régularisé, il sursoit à statuer aux fins de régularisation. Il ne peut prononcer l’annulation qu’en écartant ce sursis par une décision motivée.
L’inversion est limitée mais elle est réelle. Elle ne prive le juge d’aucun pouvoir : elle l’oblige à dire pourquoi il refuse de faire corriger un vice dont il a constaté qu’il pouvait l’être.
Le sursis est enfermé dans une durée maximale. La régularisation doit intervenir dans un délai fixé par le juge, qui ne peut excéder douze mois, prorogeable une fois par décision motivée. Un sursis sans terme reporterait le problème au lieu de le résoudre.
Deuxième geste, le délai de dix mois couvre tout le logement. Le délai prévu à l’article R. 600-6 est étendu aux recours dirigés contre toute autorisation d’urbanisme portant sur la création de logements, quel qu’en soit le nombre, ainsi qu’aux décisions de refus. Lorsqu’il est dépassé, la juridiction en informe les parties et indique la date prévisible du jugement.
Il ne s’agit pas de sanctionner une juridiction, ce qui n’aurait aucun sens et se retournerait contre les justiciables. Il s’agit qu’un délai inscrit dans le code produise au moins une information lorsqu’il n’est pas tenu.
Troisième geste, éclairer les transactions et l’issue des recours. La transaction enregistrée en application de l’article L. 600-8 est notifiée par le bénéficiaire de l’autorisation à l’autorité qui l’a délivrée. Le ministre chargé de l’urbanisme publie chaque année le nombre de recours formés contre les autorisations d’urbanisme, leur durée moyenne et médiane de jugement, la proportion d’annulations totales, d’annulations partielles et de régularisations, et le nombre de transactions enregistrées.
La collectivité qui a délivré un permis a un intérêt direct à savoir qu’un recours dirigé contre lui s’est achevé par un paiement. Le public a un intérêt à savoir si la réforme de 2018 a produit ses effets.
Ce que la réforme coûte
Aucune économie budgétaire n’est attendue et la fiche n’en annonce pas.
Le premier geste n’ajoute aucune formalité : il déplace une charge de motivation qui existe déjà pour toute décision juridictionnelle. Il peut allonger certaines instances, puisque le sursis suppose une seconde phase, mais il évite le recommencement complet d’une procédure d’autorisation, dont la durée est sans commune mesure.
Le deuxième geste élargit le champ d’un délai existant. Il pèse sur les juridictions administratives, dont la charge est réelle, et c’est la raison pour laquelle il n’est assorti d’aucune sanction mais d’une simple obligation d’information.
Le troisième geste suppose une notification par le bénéficiaire de l’autorisation, qui est déjà tenu à l’enregistrement fiscal, et une publication statistique construite à partir de données juridictionnelles existantes.
Un risque doit être nommé. Faire de la régularisation le principe peut donner le sentiment que le juge devient l’auxiliaire du pétitionnaire. C’est pourquoi la mesure ne s’applique qu’aux vices que le juge a lui-même qualifiés de régularisables, laisse entière sa faculté d’annuler par décision motivée, et enferme le sursis dans une durée maximale.
Objections prévisibles
« C’est une atteinte au droit au recours. »
Le droit au recours n’est pas modifié. Ni les conditions de recevabilité, ni les délais de recours, ni l’étendue du contrôle du juge ne sont touchés. Ce qui change est le traitement d’un vice dont le juge a constaté qu’il pouvait être corrigé : il sera corrigé plutôt que de provoquer l’annulation de l’ensemble. Un requérant dont le grief est fondé obtient satisfaction sur le fond, puisque l’illégalité disparaît.
« Le juge doit rester libre d’apprécier. »
Il le reste. La mesure ne lui retire pas le pouvoir d’annuler, elle lui demande de dire pourquoi il l’exerce alors qu’une régularisation était possible. L’obligation de motivation est l’instrument ordinaire du contrôle des décisions juridictionnelles, non une atteinte à leur indépendance.
« Étendre le délai de dix mois à toutes les autorisations de logement est irréaliste au vu de la charge des tribunaux. »
L’objection est sérieuse, et c’est pour cela que le dépassement n’entraîne aucune conséquence juridique. Un délai indicatif accompagné d’une obligation d’information vaut mieux qu’un délai qui ne s’applique pas du tout aux petites opérations, lesquelles sont précisément celles dont les porteurs ont le moins de capacité à supporter l’attente.
« Publier des statistiques sur les recours va stigmatiser les requérants et les associations. »
La publication proposée est agrégée et ne comporte aucune donnée nominative. Elle porte sur des volumes, des durées et des issues. Son objet n’est pas de désigner qui que ce soit, mais de permettre de constater si une réforme adoptée en 2018 a produit l’effet annoncé, ce qui n’est pas possible aujourd’hui.
« Le vrai problème est la lenteur de la justice administrative, pas le droit de l’urbanisme. »
Les deux se combinent, et la fiche ne prétend pas traiter la question des moyens de la justice administrative, qui est d’un autre ordre. Elle traite la part du problème qui relève du texte : une régularisation facultative, un délai à champ restreint, et un dispositif anti-transaction invisible.
La traduction législative
Les deux premières mesures relèvent, pour l’une de la loi et pour l’autre du pouvoir réglementaire. La troisième combine une obligation de notification et une obligation de publication.
Exposé des motifs
Le contentieux de l’urbanisme a fait l’objet en 2018 d’une réforme d’ensemble, issue des travaux du groupe présidé par Christine Maugüé et mise en œuvre par le décret du 17 juillet 2018 et la loi du 23 novembre 2018. Elle poursuivait quatre objectifs : sécuriser les autorisations, limiter les recours abusifs, accélérer les jugements et restreindre l’action en démolition.
Les instruments existent. Le juge statue en dix mois sur les recours dirigés contre les permis portant sur plus de deux logements. Les moyens nouveaux sont irrecevables au-delà de deux mois à compter du premier mémoire en défense. Le juge peut n’annuler que partiellement une autorisation, ou surseoir à statuer pour permettre la régularisation d’un vice. Les transactions par lesquelles un requérant se désiste contre paiement doivent être enregistrées auprès de l’administration fiscale, à peine de restitution des sommes versées.
Trois limites subsistent.
La régularisation, qui est le cœur du dispositif, est une faculté. Le juge peut y recourir ; il n’a pas à motiver son refus. Le sort d’une opération, entre une annulation et une correction de quelques semaines, dépend ainsi d’une appréciation qui n’a pas à être justifiée, alors même que le vice a été reconnu comme régularisable. Le premier article inverse ce rapport : le sursis devient le principe, l’annulation reste possible par décision motivée, et le sursis est enfermé dans une durée maximale de douze mois, prorogeable une fois.
Le délai de jugement de dix mois ne s’applique qu’au-delà de deux logements. Une opération de un ou deux logements, portée le plus souvent par un particulier, en est exclue, de même que les décisions de refus. Le deuxième article étend ce délai à l’ensemble des autorisations permettant la création de logements et aux refus, sans l’assortir d’aucune sanction, mais en imposant à la juridiction, lorsqu’il est dépassé, d’en informer les parties et d’indiquer la date prévisible du jugement.
Le dispositif de lutte contre le désistement monnayé fonctionne enfin dans un circuit fiscal fermé. La collectivité qui a délivré l’autorisation contestée n’apprend pas que le recours dirigé contre elle s’est achevé par un paiement, et aucune donnée agrégée n’est publiée. Le troisième article impose la notification de la transaction à l’autorité compétente et la publication annuelle des données relatives aux recours, à leur durée et à leur issue.
Aucune de ces dispositions ne modifie les conditions de recevabilité des recours, l’étendue du contrôle du juge ou les règles de fond du droit de l’urbanisme. Elles achèvent une réforme dont les instruments ont été posés en 2018 et dont l’effet n’a jamais été mesuré.
Premier article
L’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :
« Lorsque le juge, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation d’urbanisme, constate qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, il sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation.
« Il ne peut écarter ce sursis que par une décision motivée.
« Le délai mentionné au premier alinéa ne peut excéder douze mois. Il peut être prorogé une fois, par décision motivée, pour une durée qui ne peut excéder six mois.
« Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. »
Portée : la disposition n’ouvre aucun droit nouveau et ne restreint aucun moyen. Elle transforme une faculté en principe assorti d’une exception motivée, ce qui est la forme habituelle d’un choix que le législateur veut orienter sans le retirer au juge. L’encadrement du sursis dans une durée maximale est indissociable de l’inversion : sans lui, le principe se retournerait contre les parties.
Deuxième article, de nature réglementaire
L’article R. 600-6 du code de l’urbanisme est ainsi rédigé :
« Le juge statue dans un délai de dix mois sur les recours dirigés contre une autorisation d’urbanisme permettant la création d’un ou plusieurs logements, contre un permis d’aménager un lotissement, ainsi que contre les décisions refusant de délivrer ces autorisations. La cour administrative d’appel statue dans le même délai sur les jugements rendus sur ces requêtes.
« Lorsque ce délai est dépassé, la juridiction en informe les parties et leur indique la date prévisible à laquelle il sera statué. »
Portée : l’article étend un délai existant sans en créer de nouveau et sans l’assortir d’une sanction. Le second alinéa est le seul ajout de fond : il substitue une information à un silence. Une opération de deux logements portée par un particulier subit aujourd’hui l’incertitude sans bénéficier du délai applicable aux opérations plus importantes.
Troisième article
Après l’article L. 600-8 du code de l’urbanisme, il est inséré un article ainsi rédigé :
« I. – Le bénéficiaire de l’autorisation notifie à l’autorité qui l’a délivrée, dans le mois suivant son enregistrement, toute transaction mentionnée à l’article L. 600-8.
« II. – Le ministre chargé de l’urbanisme publie chaque année, sous forme électronique réutilisable, le nombre de recours enregistrés contre les autorisations d’urbanisme, la durée moyenne et la durée médiane de leur jugement, la proportion d’annulations totales, d’annulations partielles et de régularisations intervenues en application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1, ainsi que le nombre de transactions enregistrées en application de l’article L. 600-8. »
Portée : le I comble une lacune simple. La collectivité qui a délivré l’autorisation contestée n’est aujourd’hui pas informée que le recours s’est achevé contre paiement, alors qu’elle est la mieux placée pour en tirer les conséquences. Le II rend possible l’évaluation d’une réforme qui n’a jamais été évaluée publiquement.
Sources
- 1. Code de l’urbanisme, article R. 600-6 : le juge statue dans un délai de dix mois sur les recours contre un permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou un permis d’aménager un lotissement et sur les refus de ces autorisations, la cour administrative d’appel étant tenue au même délai ; dispositions applicables aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037214940/2018-07-19 ↩
- 2. Code de l’urbanisme, livre VI, partie réglementaire, notamment l’article R. 600-5 : irrecevabilité des moyens nouveaux au-delà d’un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006128605/ ↩
- 3. Code de l’urbanisme, articles L. 600-5 et L. 600-5-1 : annulation partielle en cas de vice n’affectant qu’une partie du projet, et faculté pour le juge de surseoir à statuer en vue de la régularisation d’un vice entraînant l’illégalité de l’autorisation. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037667990/2026-04-28 ↩
- 4. Code de l’urbanisme, article L. 600-7 : demande de dommages et intérêts formée par mémoire distinct par le bénéficiaire de l’autorisation contre le requérant dont le recours traduit un comportement abusif et lui cause un préjudice, recevable y compris en appel. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006128571/ ↩
- 5. Code de l’urbanisme, article L. 600-8 : enregistrement obligatoire, conformément à l’article 635 du code général des impôts, de toute transaction par laquelle un requérant s’engage à se désister contre versement d’une somme ou octroi d’un avantage ; à défaut d’enregistrement dans le mois, la contrepartie est réputée sans cause et les sommes versées sont répétibles, l’action se prescrivant par cinq ans. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006128571/ ↩
- 6. Code de l’urbanisme, article L. 600-1-1 : irrecevabilité du recours d’une association dont les statuts ont été déposés moins d’un an avant l’affichage en mairie de la demande d’autorisation. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/id/LEGISCTA000006128571/ ↩
- 7. Groupe de travail présidé par Christine Maugüé, « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace », janvier 2018. https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/184000028.pdf ↩
- 8. Ministère chargé du logement, « Contentieux de l’urbanisme : quelles sont les évolutions récentes ? » : présentation des quatre objectifs de la réforme, du décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 et de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, de la cristallisation des moyens, de l’encadrement des transactions et du délai de jugement de dix mois. https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/contentieux-lurbanisme-quelles-sont-evolutions-recentes ↩
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