Faire du retard une faute disciplinaire et publier les motifs de rejet

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Depuis 2010, tout justiciable peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature d’une plainte contre un magistrat, mais le retard, premier grief des justiciables, ne figure pas parmi les fautes disciplinaires, et les motifs pour lesquels la commission d’admission des requêtes rejette les plaintes ne sont jamais publiés. Le nombre de procédures disciplinaires issues de ces plaintes est demeuré très faible. Cette fiche propose d’inscrire le retard répété et non justifié parmi les manquements disciplinaires, comme le fait l’Espagne, et de publier chaque année une analyse des motifs de rejet, sans toucher au principe selon lequel un magistrat ne peut être sanctionné à raison du sens de ses décisions.

Effet budgétaireEffet à chiffrerNon chiffrable : réforme procédurale sans effet budgétaire direct identifié, hors moyens de fonctionnement supplémentaires du Conseil supérieur de la magistrature, non chiffrés dans les sources de cette fiche.

Depuis 2010, un justiciable qui s’estime victime d’une faute disciplinaire commise par un magistrat peut saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature. Cette possibilité, présentée à l’époque comme une avancée majeure, n’a presque rien produit. Cette fiche s’attaque aux deux angles morts du dispositif : la faute qui manque, le retard, premier grief des justiciables, et l’opacité du filtre, dont les motifs de rejet ne sont jamais publiés. Elle ne remet en cause ni l’indépendance des magistrats ni le principe qui interdit de les sanctionner à raison du sens de leurs décisions.

Le constat

La liste des personnes pouvant déclencher l’action disciplinaire contre un magistrat, longtemps réservée au seul garde des Sceaux, a été étendue en 2001 aux chefs de cour, puis aux justiciables en 2010 1. Le Conseil supérieur de la magistrature rappelle lui-même que, depuis l’entrée en vigueur de cette réforme et jusqu’à la date de sa publication, six saisines seulement ont eu pour origine une plainte de justiciable déclarée recevable par une commission d’admission des requêtes, cinq pour le siège et une pour le parquet 1.

Le nombre total de sanctions disciplinaires est également faible : moins de dix en moyenne par an pour un corps d’environ 8 000 professionnels selon un compte rendu des travaux du Conseil supérieur de la magistrature de 2021 2, une vérification journalistique de 2026 situant la moyenne autour de cinq à six sanctions par an depuis 2010, toutes origines de saisine confondues 3. Le même compte rendu relève qu’aucun chef de cour ou de juridiction n’avait saisi le Conseil supérieur de la magistrature alors qu’ils en ont le pouvoir, et que la quasi-totalité des saisines émanait du garde des Sceaux 4.

Le Conseil supérieur de la magistrature est, selon la presse juridique spécialisée, le premier à déplorer le taux très bas de plaintes de justiciables débouchant sur une procédure disciplinaire 2. Saisi par le président de la République en 2021, il a rendu un avis de trente-deux pages comportant trente propositions, articulées autour de la déontologie, de la détection des fautes, des poursuites et de la protection des magistrats, dont l’amélioration de l’efficacité de la saisine par les justiciables 24.

Le point de vue des magistrats doit être exposé avec la même précision. L’Union syndicale des magistrats relève que le nombre de plaintes de justiciables a considérablement augmenté en 2023 et 2024, source d’insécurité pour les magistrats concernés alors que les critères de saisine sont souvent incompris des justiciables, et que la frontière entre faute disciplinaire et acte juridictionnel devient de plus en plus floue, la faute étant définie de manière vague 5.

Le justiciable dont la plainte est déclarée irrecevable ne dispose d’aucun recours, n’est pas entendu, et ignore les critères qui ont conduit au rejet.

L’état du droit

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi en matière disciplinaire par le garde des Sceaux, par les chefs de cour d’appel selon qu’un magistrat du siège ou du parquet est en cause, et par le justiciable 6. La saisine par le justiciable, mise en œuvre par la loi organique du 22 juillet 2010 dans le prolongement de la révision constitutionnelle de 2008, ouvre aux citoyens le droit de saisir le Conseil s’ils s’estiment victimes d’une faute disciplinaire 4. La loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l’ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire est intervenue depuis. Elle modifie l’ordonnance statutaire de 1958, la loi organique de 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature et le code de l’organisation judiciaire. Sur le point qui intéresse cette fiche, elle simplifie les conditions de recevabilité des requêtes déposées par les justiciables et renforce les pouvoirs d’investigation de la commission d’admission des requêtes 8. Le Conseil constitutionnel en a censuré certaines dispositions et assorti d’autres de réserves d’interprétation par sa décision n° 2023-856 DC du 16 novembre 2023 8.

Il faut mesurer la portée exacte de cette réforme, car elle affaiblirait la fiche si on la lui opposait sans l’avoir lue. Le législateur de 2023 a agi sur l’entrée du dispositif, la recevabilité, et sur les moyens de la commission, l’enquête. Il n’a touché ni à l’information du plaignant sur les suites données, ni à son droit d’être entendu, ni à l’absence de recours contre la décision de rejet, ni à la publication des motifs. Les trois mesures proposées ici portent précisément sur ce que la réforme de 2023 a laissé de côté.

Le formulaire officiel de plainte précise les limites du dispositif : la plainte ne constitue pas une voie de recours et ne permet pas d’annuler une décision de justice défavorable, ne permet pas de dessaisir le magistrat en charge du dossier, et ne peut aboutir à l’octroi de dommages et intérêts ; seules des sanctions disciplinaires peuvent être proposées ou prononcées 7. Le Conseil supérieur de la magistrature rappelle enfin le principe cardinal : les magistrats ne peuvent jamais être sanctionnés en raison du sens de leurs décisions, mais leur responsabilité disciplinaire peut être engagée s’ils adoptent un comportement contraire aux valeurs qu’impose leur fonction 6.

Le point de blocage est procédural et documenté par les praticiens : selon un avocat ayant déposé plusieurs plaintes, les réformes nécessaires portent sur l’information du plaignant quant aux suites données à sa plainte, sur la possibilité pour lui d’être entendu, et sur la création d’un recours contre les décisions de la commission d’admission des requêtes 4.

Ce qui se fait ailleurs

Deux pays latins, dont l’organisation judiciaire est proche de la nôtre, sanctionnent beaucoup plus que la France. Ce sont eux qu’il faut regarder d’abord, car la comparaison porte sur des corps de taille comparable et sur des institutions de même famille.

L’Italie prononce quatre à cinq fois plus de sanctions que la France, pour un corps à peine plus nombreux. En 2024, la section disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature italien a clos 98 procédures, en hausse de 16,7 % sur un an, dont 24 condamnations, 28 acquittements et 38 classements. Les sanctions se répartissent entre dix censures, huit pertes d’ancienneté, quatre suspensions de fonctions et deux révocations. Sur la période 2023-2025, les condamnations représentent 41 % des procédures closes, les acquittements 47 % et les classements 12 % 9. À rapporter aux cinq à six sanctions annuelles françaises pour un corps d’environ huit mille magistrats, l’écart n’est pas de degré, il est de nature.

Un point mérite d’être noté, car il tempère l’idée d’une dérive répressive : le nombre d’actions disciplinaires engagées en Italie diminue, quatre-vingts en 2024 contre une moyenne de cent quatorze sur les cinq années précédentes 9. Le système italien sanctionne davantage tout en poursuivant moins : il filtre en amont et tranche en aval, là où le système français filtre en amont et ne tranche presque jamais.

L’Espagne sanctionne pour un motif que la France n’utilise pas. Le Conseil général du pouvoir judiciaire a prononcé plus de quatre-vingts sanctions en cinq ans, et environ 70 % d’entre elles ont pour cause un rendement insuffisant 10. C’est le seul des pays examinés où le retard chronique dans le traitement des dossiers est traité comme une faute disciplinaire ordinaire, et non comme un problème de moyens. La comparaison est ici doublement instructive : elle explique l’écart de volume, et elle désigne la catégorie de faute que le droit français n’a pas.

Ces deux exemples appellent une réserve d’interprétation que cette fiche assume. Un nombre élevé de sanctions n’est pas en soi un objectif : il peut signaler une justice exigeante envers elle-même comme une justice sous pression politique. La comparaison ne dit pas que la France devrait sanctionner davantage ; elle établit qu’un chiffre de cinq à six sanctions annuelles n’est pas une donnée naturelle du métier de juger, puisque des voisins comparables en prononcent plusieurs fois plus sans que leur indépendance soit contestée.

Le Royaume-Uni, en revanche, n’est pas un bon exemple sur le volume. Son bureau d’enquête sur la conduite des magistrats, organisme statutaire indépendant créé en 2013 en remplacement du bureau des plaintes institué par la réforme constitutionnelle de 2005, a reçu 3 279 plaintes en 2024-2025, mais en a rejeté 2 718 comme ne remplissant pas les critères de recevabilité et en a écarté 252 de plus ; quatre-vingt-neuf ont prospéré 11. Son taux de rejet, supérieur à huit sur dix, est du même ordre que le taux français.

Il conserve pourtant un intérêt décisif, mais sur un seul point, qui est précisément l’objet de la troisième mesure proposée ici : il publie. Nombre de plaintes reçues, rejetées, retenues, sanctions prononcées, et déclarations disciplinaires nominatives séparément. Le justiciable britannique dont la plainte est écartée sait combien d’autres l’ont été et pour quels motifs. Le justiciable français ne le sait pas.

Transposabilité : de l’Italie, on retient qu’un filtre d’entrée sélectif est compatible avec une activité disciplinaire réelle, à condition que les dossiers qui le franchissent soient effectivement jugés. De l’Espagne, que le rendement peut relever de la faute disciplinaire ; comme la France ne dispose pas de normes de délai opposables, la première mesure retient un critère relatif, le retard répété et non justifié comparé aux magistrats placés dans la même situation, plutôt qu’une norme chiffrée. Du Royaume-Uni, la seule obligation de publication statistique et motivée, la moins coûteuse des trois et la seule que cette fiche propose d’importer telle quelle.

La proposition

Deux mesures, et une qui est écartée.

Première mesure : inscrire le retard dans les motifs de plainte. L’article 43 de l’ordonnance de 1958 énumère ce dont le manquement constitue une faute disciplinaire : l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la probité, la loyauté, la conscience professionnelle, l’honneur, la dignité, la délicatesse, la réserve et la discrétion, ainsi que les devoirs de l’état de magistrat 10. Le délai n’y figure pas. Or c’est le premier grief des justiciables, et celui pour lequel l’État est le plus souvent condamné pour fonctionnement défectueux du service de la justice.

Il est proposé d’ajouter à cette énumération le manquement au devoir de diligence, défini comme le retard répété et non justifié dans le traitement des dossiers. La formulation compte : ce n’est pas la lenteur d’une juridiction, qui relève des moyens, mais le retard répété et non justifié d’un magistrat déterminé, ce qui suppose une comparaison avec ses collègues placés dans la même situation.

L’Espagne fait exactement cela, et son expérience répond par avance à l’objection de la chasse aux juges : environ 70 % des sanctions y sont prononcées pour rendement insuffisant 10, sans que l’indépendance de sa magistrature soit contestée. Un pays qui sanctionne le retard ne sanctionne pas le sens des décisions ; il sanctionne le fait qu’elles n’arrivent pas.

Seconde mesure : publier les motifs de rejet. Le Conseil supérieur de la magistrature publie dans son rapport annuel une analyse statistique et qualitative des motifs pour lesquels les plaintes de justiciables sont déclarées irrecevables. Cette mesure ne coûte rien, puisque le Conseil dispose déjà de ces données, et elle est la seule qui permette de trancher entre les trois explications possibles du très faible nombre de saisines abouties : des plaintes mal dirigées, une définition de la faute trop étroite, ou un filtre trop sévère. Aucune réforme sérieuse n’est possible tant que nul ne sait laquelle est vraie.

Ce qui est écarté : un recours contre les décisions d’irrecevabilité. C’était la mesure la plus évidente, et elle est ici volontairement abandonnée. Créer une voie de recours reviendrait à ajouter un étage de procédure à un dispositif dont le défaut n’est pas la procédure : le justiciable dont la plainte est écartée n’a pas besoin d’un second examen du même dossier au regard de la même définition de la faute, il a besoin que cette définition couvre ce dont il se plaint. Un recours produirait des délais, des écritures et des rejets confirmés, pour un résultat identique.

Ces mesures ne modifient ni le principe selon lequel un magistrat ne peut être sanctionné à raison du sens de ses décisions, ni la composition du Conseil supérieur de la magistrature. La question de la définition de la faute au-delà du seul retard, notamment la triple condition qui verrouille aujourd’hui la mise en cause d’une violation de procédure, fait l’objet d’une fiche distincte.

Ce que la réforme ne coûte pas

Elle ne crée aucun organisme : la faute de diligence s’apprécie dans le cadre disciplinaire existant, et la publication s’inscrit dans un rapport annuel qui existe déjà, à partir de données que le Conseil supérieur de la magistrature détient. Le coût réel est celui d’un éventuel surcroît de procédures disciplinaires, qui n’est pas chiffrable à partir des sources de cette fiche.

Objections prévisibles

« Faire du retard une faute exposera les magistrats à des plaintes massives de justiciables mécontents, dans des juridictions déjà exsangues. »

C’est l’objection la plus forte, et la préoccupation qu’elle exprime est directement documentée par l’Union syndicale des magistrats, qui relève l’augmentation considérable des plaintes en 2023 et 2024, l’incompréhension des critères de saisine par les justiciables, et le caractère anxiogène de ces procédures pour les magistrats concernés 5. La réponse tient dans la rédaction retenue : le retard n’est fautif que s’il est répété, non justifié, et apprécié en tenant compte de la charge de la juridiction, des moyens disponibles et de la situation des magistrats placés dans des conditions comparables. La lenteur d’une juridiction sous-dotée ne peut donc caractériser la faute d’un magistrat, et le principe d’irresponsabilité disciplinaire pour le sens des décisions demeure intact : toute plainte fondée sur le seul mécontentement à l’égard d’un jugement demeurera irrecevable. La publication annuelle des motifs de rejet devrait par ailleurs réduire, à terme, le nombre de plaintes manifestement irrecevables, en faisant connaître les critères.

« La frontière entre faute disciplinaire et acte juridictionnel est déjà de plus en plus floue : tout élargissement de la contestation l’effacera. »

Cette préoccupation, formulée par les magistrats eux-mêmes 5, plaide pour une clarification de la définition de la faute disciplinaire, non pour le maintien d’un filtre sans recours ni motivation publique. La présente fiche ne traite pas de l’ensemble de la définition de la faute, qui fait l’objet d’une fiche distincte ; elle porte sur la procédure, où le déficit est le plus manifeste.

« Le très faible nombre de sanctions prouve simplement que les magistrats commettent peu de fautes. »

C’est l’une des trois explications possibles expressément envisagées dans les travaux relatifs à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature, les deux autres étant que les définitions de la faute seraient à revoir, ou que les autorités de saisine accompliraient mal leur mission 4. Aucune de ces trois hypothèses n’est vérifiable tant que les motifs de rejet ne sont pas publiés, et la seconde mesure proposée n’a pas d’autre objet.

La traduction législative

La rédaction ci-dessous vise l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dans sa rédaction résultant de la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 8, et la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature. La numérotation devra être confirmée au moment du dépôt, ces textes ayant été modifiés à plusieurs reprises depuis 2010.

Exposé des motifs

Depuis la loi organique du 22 juillet 2010, tout justiciable peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature d’une plainte contre un magistrat. Cette saisine est filtrée par une commission d’admission des requêtes dont les motifs de rejet ne sont pas publiés. Le Conseil supérieur de la magistrature indique lui-même que six saisines seulement ont eu pour origine une plainte de justiciable déclarée recevable, et il est le premier à déplorer ce taux. Dans le même temps, le retard, premier grief des justiciables et premier motif de condamnation de l’État pour fonctionnement défectueux du service de la justice, ne figure pas dans la définition de la faute disciplinaire.

Le présent projet de loi organique ne modifie ni la composition du Conseil supérieur de la magistrature, ni la procédure d’admission des requêtes, ni le principe cardinal selon lequel un magistrat ne peut jamais être sanctionné à raison du sens de ses décisions. Il comporte deux mesures. La première inscrit parmi les manquements aux devoirs de l’état de magistrat le retard répété et non justifié dans le traitement des procédures, apprécié en tenant compte de la charge de la juridiction, des moyens disponibles et de la situation des magistrats placés dans des conditions comparables ; l’Espagne, où environ 70 % des sanctions disciplinaires reposent sur le rendement insuffisant, le pratique sans que l’indépendance de sa magistrature soit contestée. La seconde impose au rapport annuel du Conseil supérieur de la magistrature une analyse statistique et qualitative des motifs de rejet des plaintes des justiciables, aujourd’hui inconnus.

Ces mesures répondent aussi à la préoccupation exprimée par les organisations de magistrats devant l’augmentation des plaintes et l’incompréhension des critères de saisine : en rendant ces critères publics, la publication doit contribuer à réduire le nombre de plaintes manifestement irrecevables. Un recours contre les décisions d’irrecevabilité a été délibérément écarté : il ajouterait un étage de procédure sans élargir ce que la définition de la faute couvre.


Article 1er (loi organique)

L’article 43 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Constitue également un manquement aux devoirs de son état le retard répété et non justifié apporté par un magistrat au traitement des procédures qui lui sont confiées, apprécié en tenant compte de la charge de la juridiction, des moyens dont il dispose et de la situation des magistrats placés dans des conditions comparables. »

Portée : cet article inscrit le devoir de diligence dans la définition de la faute disciplinaire, dont il est aujourd’hui absent. Le critère est triplement verrouillé : le retard doit être répété, non justifié, et apprécié par comparaison avec les magistrats placés dans la même situation, la charge et les moyens de la juridiction étant expressément pris en compte. La lenteur imputable au manque de moyens ne peut donc caractériser la faute, et le sens des décisions demeure hors du champ disciplinaire. L’ajout par alinéa final évite tout risque de renumérotation.

Article 2 (loi organique)

L’article 20 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ce rapport comporte une analyse statistique et qualitative des motifs pour lesquels les commissions d’admission des requêtes ont déclaré irrecevables ou rejeté les plaintes des justiciables. »

Portée : cet article rend publics, dans le rapport annuel d’activité que le Conseil supérieur de la magistrature publie déjà en application de l’article 20, les motifs de rejet des plaintes, pour le siège comme pour le parquet. Le Conseil détient déjà ces données ; aucune charge nouvelle n’est créée. C’est la seule mesure importée telle quelle du dispositif britannique.

Sources

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