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Rendre possible la sanction disciplinaire d’un magistrat

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La loi organique du 20 novembre 2023 a élargi la définition de la faute disciplinaire des magistrats. Une disposition demeure, qui neutralise l’essentiel : le manquement à une règle de procédure n’est sanctionnable que s’il est grave, délibéré et constaté par une décision de justice définitive. En 2024, 460 plaintes de justiciables ont été enregistrées ; le Conseil supérieur de la magistrature a rendu cinq décisions. Cette fiche propose un catalogue de manquements gradués, sur le modèle italien et espagnol, une saisine ouverte sur le modèle danois, et une désignation des membres extérieurs du Conseil soustraite aux seules autorités politiques.

Effet budgétaireEffet à chiffrerNon chiffrable : réforme statutaire sans effet budgétaire direct, hors moyens supplémentaires du Conseil supérieur de la magistrature.

Les magistrats exercent leurs fonctions avec indépendance, mais aussi avec responsabilité : la formule est du Conseil supérieur de la magistrature. Sa traduction juridique est si étroite qu’un manquement caractérisé à une règle de procédure reste sans conséquence faute qu’une décision de justice définitive l’ait constaté. Cette fiche porte sur cette étroitesse, non sur le principe, intangible, selon lequel un juge ne peut être sanctionné pour le sens de ses décisions.

Le constat

Depuis la loi organique du 20 novembre 2023, l’article 43 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 définit la faute disciplinaire comme tout manquement à l’indépendance, à l’impartialité, à l’intégrité, à la probité, à la loyauté, à la conscience professionnelle, à l’honneur, à la dignité, à la délicatesse, à la réserve et à la discrétion, ou aux devoirs de l’état 1. Le second alinéa n’a pas changé : constitue un manquement aux devoirs de l’état « la violation grave et délibérée par un magistrat d’une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, constatée par une décision de justice devenue définitive » 1. Trois conditions cumulatives : la gravité, l’intention, et un constat judiciaire préalable.

L’effet est documenté par le Conseil lui-même. Le 20 avril 2023, saisi du cas d’un juge d’instruction qui n’avait pas entendu des parties civiles, il a prononcé un non-lieu, le manquement n’étant « pas caractérisé en l’absence d’une décision définitive constatant une violation grave et délibérée » d’une règle de procédure 2.

Les chiffres disent le reste. En 2024, les commissions d’admission des requêtes ont enregistré 460 plaintes de justiciables et rendu 446 décisions ; le Conseil a été saisi de neuf procédures disciplinaires, presque toutes par le garde des Sceaux, et a rendu cinq décisions 3. La plainte du justiciable est enfermée dans des délais courts, filtrée par une commission dont le rejet n’est susceptible d’aucun recours, et ne peut viser un magistrat encore saisi 4.

L’état du droit

L’article 43 définit la faute ; l’article 45 énumère les sanctions, de la réprimande à la révocation, sans correspondance entre fautes et sanctions 1. L’article 50-3 organise la plainte du justiciable : irrecevable si le magistrat demeure saisi, formée dans les trois ans du dessaisissement et au plus tard un an après la décision irrévocable, examinée sous huit mois par une commission d’admission dont « la décision de rejet n’est susceptible d’aucun recours » ; en cas de rejet, le garde des Sceaux et les chefs de cour peuvent encore saisir le Conseil 4.

Sur la composition, depuis la révision de 2008, chaque formation compte quinze membres, sept magistrats et huit personnalités extérieures, dont six personnalités qualifiées désignées à raison de deux par le président de la République et les présidents des deux assemblées ; en matière disciplinaire, un magistrat s’ajoute et la formation est à parité, huit contre huit 5. Le Conseil de l’Europe recommande au contraire des conseils de justice majoritairement composés de juges élus par leurs pairs 6. Le projet de révision constitutionnelle de 2013, qui rendait les magistrats majoritaires et confiait la désignation des membres extérieurs à des personnalités indépendantes, a été abandonné faute de majorité des trois cinquièmes 7.

Le blocage est donc triple : un alinéa qui rend le manquement procédural inatteignable, une plainte sans recours, et six membres nommés discrétionnairement par trois autorités politiques.

Ce qui se fait ailleurs

Le Royaume-Uni compte et publie. Le Judicial Conduct Investigations Office, organisme indépendant créé en 2013, a reçu 3 279 plaintes en 2024-25, en a rejeté 2 718 comme irrecevables et écarté 252 ; 89 ont été retenues et dix-neuf magistrats de tous ordres ont été révoqués, les autres recevant un avertissement 8. Le filtre est aussi sélectif qu’en France ; ce qui advient des dossiers qui le franchissent ne l’est pas.

L’Italie, avec un Conseil supérieur de même famille et un corps de taille comparable, a clos 98 procédures en 2024 : 24 condamnations, 28 acquittements, 38 non-lieu ; dix censures, huit pertes d’ancienneté, quatre suspensions, deux révocations. Le nombre d’actions engagées diminue, 80 contre 114 en moyenne les cinq années précédentes 9. Sur 2023-2025, 41 % des sentences sont des condamnations et 83 % des acquittements n’ont été frappés d’appel par personne, ce que le conseiller du CSM qui publie ces données oppose à l’accusation de « justice domestique » 10. L’Italie poursuit moins et sanctionne plus : cinq décisions par an en France, vingt-quatre condamnations en Italie.

Surtout, l’Italie a écrit le catalogue. Le décret législatif du 23 février 2006 énumère les manquements dans l’exercice des fonctions : le retard réitéré, grave et injustifié dans les actes de procédure ; la décision dépourvue de motivation ou contredite par ses motifs ; la violation grave de la loi par ignorance ou négligence inexcusable ; la dénaturation des faits par négligence inexcusable ; les comportements gravement incorrects envers les parties, les avocats ou les témoins ; les déclarations publiques sur une procédure en cours ; pour les chefs de juridiction, l’omission de signaler les manquements de leur service 11. L’intention n’est pas requise : l’Italie sanctionne la négligence inexcusable, là où la France exige une violation délibérée.

L’Espagne gradue : la loi organique du pouvoir judiciaire distingue fautes très graves, graves et légères, et fait correspondre à chaque degré une échelle de sanctions 1213. Le Danemark ouvre la saisine directe du tribunal disciplinaire à toute personne qui s’estime traitée de façon irrégulière par un juge, et sanctionne d’une amende la plainte abusive : le garde-fou est dans le dispositif, non dans un filtre en amont 13.

La proposition

Trois mesures, dont aucune ne touche au principe selon lequel un magistrat ne peut être sanctionné à raison du sens de ses décisions.

Un catalogue gradué. Le second alinéa de l’article 43 est remplacé par une liste de manquements professionnels objectivables, sans exiger qu’une décision définitive les ait constatés : retard répété et injustifié, défaut ou insuffisance de motivation, contradiction entre dispositif et motifs, méconnaissance du contradictoire, dénaturation des faits par négligence inexcusable, manquement aux obligations d’information des parties, incorrection caractérisée. Une précaution vient d’un précédent : en 2007, après Outreau, le Conseil constitutionnel avait censuré une définition de la faute qui pouvait atteindre l’acte juridictionnel 14. Le catalogue vise donc des comportements, jamais le contenu d’une décision ; la « violation grave de la loi par ignorance », que l’Italie retient, n’y figure pas.

Une saisine ouverte. Suppression de la condition tenant au dessaisissement, délai unique de trois ans à compter des faits, recours contre le rejet de la commission d’admission devant la formation disciplinaire, et, sur le modèle danois, amende civile pour la plainte manifestement abusive.

Une désignation encadrée. Les six personnalités qualifiées sont désignées après appel public à candidatures et avis conforme, à la majorité des trois cinquièmes, de la commission compétente de chaque assemblée. Ni le nombre ni l’équilibre des membres ne changent ; seul le mode de désignation cesse d’être discrétionnaire.

Ce que la réforme ne coûte pas

Aucun organisme : le Conseil, sa commission d’admission et ses formations existent. Le coût réel est la charge de travail supplémentaire du Conseil, non chiffrable.

Objections prévisibles

« Sanctionner sans décision de justice définitive, c’est sanctionner le contenu des décisions. »

Le catalogue ne porte que sur des manquements objectivables, délais, contradictoire, diligence, information des parties, et la loi organique inscrit pour la première fois le principe d’irresponsabilité pour l’appréciation des faits et du droit. L’exigence d’une décision définitive n’est pas une garantie d’indépendance : c’est une garantie d’impunité pour tous les manquements qu’aucun recours ne relève.

« Les plaintes explosent déjà et angoissent les magistrats. »

L’Union syndicale des magistrats le dit, et l’Italie répond : un catalogue explicite dit au justiciable ce qui peut être reproché, et ce qui ne peut pas l’être ; le nombre d’actions y diminue quand les sanctions augmentent 915. Le garde-fou n’est plus un filtre opaque, mais une sanction de l’abus.

« Le Conseil est corporatiste, il faut y mettre des indépendants. »

Les membres non magistrats y sont déjà majoritaires et la formation disciplinaire est à parité. Le problème n’est pas leur nombre mais leur désignation par trois autorités politiques : c’est ce que la troisième mesure corrige.

« Rien de tout cela ne répare le préjudice du justiciable. »

Exact : la plainte n’est pas une voie de recours et ne donne pas lieu à dommages et intérêts. La réparation relève de la responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux de la justice, sujet d’une autre fiche.

La traduction législative

Exposé des motifs

La loi organique du 20 novembre 2023 a élargi la définition de la faute disciplinaire des magistrats, mais a laissé intacte la disposition qui la neutralise : le manquement à une règle de procédure n’est sanctionnable que s’il est grave, délibéré et constaté par une décision de justice définitive. Le Conseil supérieur de la magistrature a prononcé un non-lieu pour ce seul motif. En 2024, 460 plaintes de justiciables ont été enregistrées, neuf procédures disciplinaires ouvertes, cinq décisions rendues ; l’Italie, avec un corps comparable, a prononcé vingt-quatre condamnations.

Le présent projet de loi organique substitue à cette triple condition un catalogue de manquements professionnels objectivables et gradués, selon la technique italienne et espagnole, et inscrit dans la loi organique le principe selon lequel l’appréciation des faits ou du droit ne peut jamais constituer une faute. Il ouvre la saisine du justiciable, en remplaçant un filtre sans recours par la sanction danoise de la plainte abusive. Il soumet enfin, par la voie constitutionnelle et de façon disjointe, la désignation des six personnalités qualifiées du Conseil à un appel public à candidatures et à un avis conforme aux trois cinquièmes.

Article 1er (loi organique)

Le second alinéa de l’article 43 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est remplacé par les dispositions suivantes :

« Constituent notamment des manquements aux devoirs de son état, sans qu’il soit exigé qu’ils aient été constatés par une décision de justice devenue définitive :

« 1° La méconnaissance répétée et injustifiée des délais impartis par la loi ou le règlement pour l’accomplissement d’un acte de procédure ;

« 2° L’inobservation des règles garantissant le caractère contradictoire de la procédure ;

« 3° Le défaut de diligence caractérisé dans la conduite d’une procédure ;

« 4° Le manquement aux obligations d’information des parties prévues par la loi ou le règlement.

« La formation disciplinaire prononce, à raison de ces manquements, les sanctions prévues à l’article 45, en proportion de leur gravité et au regard des circonstances de l’espèce et des moyens dont disposait le magistrat.

« En aucun cas l’appréciation portée par un magistrat sur les faits d’une affaire ou sur l’interprétation d’une règle de droit ne peut constituer une faute disciplinaire. »

Portée : un catalogue objectivable et gradué remplace une condition inatteignable, et le principe d’irresponsabilité pour le sens des décisions, aujourd’hui jurisprudentiel, entre dans la loi organique. La correspondance avec les sanctions reste dans la loi organique, le statut relevant de l’article 64 de la Constitution.

Article 2 (loi organique)

L’article 50-3 de la même ordonnance est ainsi modifié :

« 1° La condition tenant à ce que la plainte ne puisse être dirigée contre un magistrat demeurant saisi de la procédure est supprimée ;

« 2° Les délais de présentation de la plainte sont remplacés par un délai unique de trois ans à compter des faits allégués ;

« 3° Il est ajouté deux alinéas ainsi rédigés :

« La décision de rejet de la commission d’admission des requêtes est motivée et peut faire l’objet, dans un délai d’un mois, d’un recours devant la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, qui statue définitivement.

« Lorsque la plainte est manifestement abusive, la formation disciplinaire peut condamner son auteur à une amende civile dont le montant maximal est fixé par décret en Conseil d’État. »

Article 3 (loi constitutionnelle)

Les six personnalités qualifiées mentionnées à l’article 65 de la Constitution sont désignées à l’issue d’un appel public à candidatures. Leur désignation ne peut intervenir qu’après avis conforme, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée.

Portée : l’article 65 renvoie au régime d’avis de l’article 13, où seule une majorité négative des trois cinquièmes fait obstacle à la nomination ; exiger un avis conforme positif modifie la Constitution. Ce volet peut être disjoint des deux premiers, qui relèvent de la seule loi organique.

Sources

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