L’immunité parlementaire recouvre deux régimes distincts qu’il faut séparer : l’irresponsabilité, qui protège les votes et opinions émis dans l’exercice du mandat et constitue le socle de la liberté de délibération, et l’inviolabilité, qui subordonne à l’autorisation du Bureau de l’assemblée toute mesure privative ou restrictive de liberté. Depuis 1995, l’inviolabilité ne fait plus obstacle aux poursuites. Cette fiche propose non de supprimer ces immunités, mais d’obliger le Bureau à motiver et publier ses décisions.
La suppression de l’immunité parlementaire est une demande fréquente qui repose souvent sur une confusion : l’immunité recouvre deux régimes très différents, dont l’un ne fait plus obstacle aux poursuites depuis 1995. Cette fiche distingue les deux, expose ce qui a déjà été réformé, et porte sur ce qui demeure opaque : la décision par laquelle le Bureau d’une assemblée autorise ou refuse une mesure privative de liberté visant l’un de ses membres.
Le constat
L’article 26 de la Constitution consacre deux immunités distinctes. L’irresponsabilité, prévue au premier alinéa, dispose qu’aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions 12. Elle couvre les interventions et votes, propositions de loi, amendements, rapports, avis, questions et actes accomplis dans le cadre d’une mission confiée par les instances parlementaires 3. Elle est absolue, permanente et perpétuelle : aucune procédure ne permet de la lever, et elle continue de s’opposer aux poursuites après la fin du mandat pour les actes accomplis pendant celui-ci 24. Elle ne couvre en revanche pas les propos tenus en dehors des fonctions parlementaires 4.
L’inviolabilité, prévue au deuxième alinéa, est d’une nature toute différente : elle subordonne à l’autorisation du Bureau de l’assemblée toute arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté, y compris le contrôle judiciaire, sauf en cas de crime ou de délit flagrant ou de condamnation définitive 135. Elle est limitée à la durée du mandat 2.
Le point décisif pour le débat public est que la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 a déjà retiré à l’inviolabilité l’essentiel de sa portée : depuis lors, le régime de l’inviolabilité ne protège plus le parlementaire contre l’engagement de poursuites, de sorte que députés et sénateurs peuvent être mis en examen sans autorisation préalable 35. Un rapport d’information parlementaire de 2020 proposait d’ailleurs, outre un effort de pédagogie, de conserver l’essentiel du dispositif tout en l’aménageant, notamment en encadrant les perquisitions dans les locaux parlementaires 6.
Le fait qui résume le problème : ce que le public croit être un obstacle aux poursuites a été supprimé il y a trente ans ; ce qui subsiste est une décision du Bureau sur les mesures de contrainte, prise sans obligation de motivation ni de publication.
L’état du droit
L’article 26 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, organise les deux immunités 12. L’article 9 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires en précise les modalités 1. La procédure de levée est décrite ainsi : le procureur général adresse une demande au ministre de la Justice, qui la transmet au président de l’assemblée concernée ; le Bureau de cette assemblée statue 5.
Le troisième alinéa de l’article 26 prévoit en contrepartie que la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert 17.
Le point de blocage est double. D’une part, la suppression de l’irresponsabilité se heurterait à sa fonction même, qui est de garantir aux parlementaires le droit de s’exprimer et de décider en conscience sans redouter les conséquences personnelles de leurs paroles, de leurs écrits ou de leurs votes 4 : c’est un principe commun aux démocraties parlementaires, présent dans les constitutions françaises depuis 1791 8. D’autre part, la suppression de l’inviolabilité poserait la question de la protection contre des mesures de contrainte engagées à des fins d’entrave du mandat, préoccupation à l’origine du dispositif.
Ce qui se fait ailleurs
Une étude de législation comparée du Sénat documente plusieurs régimes étrangers 8. En Belgique, le régime résulte de la Constitution de 1831, qui protège la liberté d’expression des législateurs à son article 58 et instaure une immunité dans le cadre du mandat à son article 59 ; la procédure de levée au Sénat belge est réglée par les usages, celle de la Chambre des représentants par son règlement 8. En Allemagne, l’immunité n’est pas conçue comme un droit individuel propre du parlementaire, mais celui-ci a néanmoins droit à ce que le Bundestag, lorsqu’il décide d’une levée, ne se fonde pas sur des motifs subjectifs ou arbitraires 8. Cette exigence allemande d’absence d’arbitraire est directement transposable et inspire la présente proposition. Au Royaume-Uni et au Canada, le régime relève de la notion de privilège parlementaire, d’origine coutumière 8.
Transposabilité : la France n’a pas à importer un régime étranger dans son ensemble, mais l’exigence allemande selon laquelle la décision de levée ne peut reposer sur des motifs subjectifs ou arbitraires suppose, pour être vérifiable, que cette décision soit motivée, ce que le droit français n’impose pas.
La proposition
Maintenir l’irresponsabilité, qui garantit la liberté de délibération, et l’inviolabilité, qui protège contre les mesures de contrainte destinées à entraver le mandat ; mais obliger le Bureau de chaque assemblée à motiver ses décisions sur les demandes d’autorisation de mesures privatives ou restrictives de liberté et à les publier, ainsi qu’à publier chaque année le nombre de demandes reçues, accordées et refusées.
Ce que la réforme ne coûte pas
Elle ne crée aucun organisme et ne modifie aucune procédure existante : elle ajoute une obligation de motivation et de publicité à une décision déjà prise par un organe existant.
Objections prévisibles
« L’irresponsabilité permet à un parlementaire de tenir impunément des propos qui vaudraient à tout citoyen une condamnation : elle doit être supprimée. »
C’est l’objection la plus forte, et elle est fondée en fait : l’irresponsabilité est absolue et ne peut être levée 2. Deux réponses. D’abord, elle ne couvre que les actes de la fonction parlementaire et ne s’étend pas aux propos tenus en dehors de celle-ci 34 : un parlementaire qui diffame sur un plateau de télévision ou sur les réseaux sociaux n’est pas protégé. Ensuite, sa suppression exposerait la délibération parlementaire aux poursuites de tous ceux qu’un débat mécontente, ce qui modifierait la nature même du travail législatif ; c’est la raison pour laquelle elle figure dans les constitutions françaises depuis 1791 et dans l’ensemble des démocraties parlementaires comparables 8.
« L’inviolabilité permet au Bureau, composé de parlementaires, de protéger l’un des siens. »
Le risque est réel et c’est l’objet même de la proposition. La réponse retenue n’est pas la suppression, qui priverait les parlementaires d’une protection contre les mesures d’entrave, mais la transparence : une décision motivée et publiée peut être discutée, critiquée et comparée aux précédents, alors qu’une décision sans motifs ne peut l’être. C’est la traduction procédurale de l’exigence allemande d’absence de motifs subjectifs ou arbitraires 8.
« Rien n’empêche déjà les poursuites : cette réforme est cosmétique. »
Elle est effectivement limitée, et la fiche l’assume : l’essentiel a été fait en 1995 35. Ce qui reste est précisément ce qui nourrit la suspicion, à savoir une décision discrétionnaire et non motivée sur les mesures de contrainte. Y remédier ne changera pas le droit pénal applicable aux parlementaires, mais rendra vérifiable l’usage d’une prérogative aujourd’hui opaque.
La traduction législative
Article 1er
L’article 9 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« La décision par laquelle le Bureau statue sur une demande d’autorisation présentée en application du deuxième alinéa de l’article 26 de la Constitution est motivée. Elle est rendue publique, dans des conditions préservant le secret de l’enquête et de l’instruction ainsi que la présomption d’innocence.
« Chaque assemblée publie annuellement le nombre de demandes reçues sur ce fondement, le nombre de celles auxquelles il a été fait droit et le nombre de celles qui ont été rejetées. »
Portée : cet article impose la motivation et la publicité des décisions du Bureau relatives à l’inviolabilité, sans modifier ni l’irresponsabilité, ni le champ de l’inviolabilité, ni l’autorité compétente pour statuer.
Exposé des motifs
L’immunité parlementaire recouvre deux régimes que le débat public confond souvent. L’irresponsabilité protège les votes et opinions émis dans l’exercice du mandat : elle est le socle de la liberté de délibération, figure dans les constitutions françaises depuis 1791 et se retrouve dans l’ensemble des démocraties parlementaires. L’inviolabilité subordonne à l’autorisation du Bureau les mesures privatives ou restrictives de liberté ; depuis la réforme constitutionnelle du 4 août 1995, elle ne fait plus obstacle à l’engagement des poursuites ni à la mise en examen.
Ce qui subsiste, et que le présent texte entend encadrer, est la décision du Bureau elle-même, aujourd’hui rendue sans obligation de motivation ni de publication. Le droit allemand reconnaît que le parlementaire a droit à ce que la décision de levée ne se fonde pas sur des motifs subjectifs ou arbitraires ; cette exigence suppose, pour être vérifiable, une décision motivée. Le présent article l’impose, et y ajoute la publication annuelle des demandes reçues, accordées et rejetées.
Sources
- 1. Conseil constitutionnel, « Quel est le statut pénal d’un parlementaire ? » (article 26 de la Constitution, article 9 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, troisième alinéa relatif à la suspension) – https://www.conseil-constitutionnel.fr/la-constitution/quel-est-le-statut-penal-d-un-parlementaire ↩
- 2. Dalloz Étudiant, « Point sur les immunités parlementaires » (distinction irresponsabilité et inviolabilité, caractère absolu de l’irresponsabilité, réforme du 4 août 1995) – https://actu.dalloz-etudiant.fr/a-la-une/article/point-sur-les-immunites-parlementaires/h/623235dd1307913c7c88dd85d385c4b8.html ↩
- 3. Assemblée nationale, fiche de synthèse n° 5 « Le statut du député » (champ de l’irresponsabilité, effet de la réforme de 1995 sur l’inviolabilité) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/synthese/deputes-groupes-parlementaires/le-statut-du-depute ↩
- 4. Persée, « L’immunité parlementaire », étude de législation comparée LC 250, novembre 2014 (caractère permanent et perpétuel de l’irresponsabilité, exclusion des propos hors fonctions) – https://www.persee.fr/doc/ridc_0035-3337_2015_num_67_1_20487 ↩
- 5. Europe 1, « Comment fonctionne l’immunité parlementaire en France ? » (procédure de saisine du Bureau, effet de la réforme de 1995) – https://www.europe1.fr/politique/comment-fonctionne-limmunite-parlementaire-en-france-3369263 ↩
- 6. Wikipédia, « Immunité parlementaire en France » (rapport d’information de 2020 des députés Sébastien Huyghe et Alain Tourret, historique des révisions) – https://fr.wikipedia.org/wiki/Immunit%C3%A9_parlementaire_en_France ↩
- 7. Pages Jaunes Justice, « Immunité parlementaire » (caractère partiel de la levée, exceptions de flagrance et de condamnation définitive, suspension à la demande de l’assemblée) – https://justice.pagesjaunes.fr/astuce/voir/612123/immunite-parlementaire ↩
- 8. Sénat, étude de législation comparée n° 250 « L’immunité parlementaire » (Belgique, Allemagne, Royaume-Uni, Canada ; exigence allemande d’absence de motifs subjectifs ou arbitraires) – https://www.senat.fr/lc/lc250/lc250_mono.html ↩
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