La loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour les atteintes à la probité, mais que le juge peut écarter par une décision motivée. Cette fiche examine le passage à une condition d’éligibilité automatique fondée sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire, principe qui avait réuni l’unanimité de la commission des lois pour l’élection présidentielle en 2017 avant d’être abandonné par prudence constitutionnelle, et que l’Italie applique depuis 2013 avec la validation de la Cour européenne des droits de l’homme.
La loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine d’inéligibilité obligatoire pour les élus condamnés pour crime ou pour certains délits, mais cette peine reste une peine parmi d’autres : le juge peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas la prononcer. Une version plus radicale, le casier judiciaire vierge comme condition d’éligibilité elle-même, a été discutée par le Parlement à plusieurs reprises et adoptée à l’unanimité pour un seul mandat, celui de président de la République. Cette fiche en examine l’extension à l’ensemble des élections politiques.
Le constat
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a inséré dans le code pénal un article 131-26-2 rendant obligatoire le prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité à l’encontre de toute personne coupable d’un crime ou de certains délits, notamment les atteintes à la probité 1. Cette peine est inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant toute la durée de l’inéligibilité, ce qui permet aux autorités chargées de l’enregistrement des candidatures de la consulter 2. Le mécanisme n’est toutefois pas automatique : la juridiction peut, par une décision spécialement motivée tenant aux circonstances de l’infraction et à la personnalité de son auteur, décider de ne pas prononcer cette peine 3.
En 2016, une première tentative d’instituer une inéligibilité automatique au Parlement pour toute personne dont le bulletin n° 2 comportait une mention de condamnation pour manquement au devoir de probité a été censurée par le Conseil constitutionnel, non pas sur le fond, mais parce qu’une telle disposition relevait nécessairement d’une loi organique en application de l’article 25 de la Constitution, et non de la loi ordinaire dans laquelle elle avait été introduite 4.
Un dispositif de casier judiciaire vierge a néanmoins été adopté à l’unanimité, en commission des lois de l’Assemblée nationale, pour un mandat précis : celui de candidat à l’élection présidentielle, sous la forme d’un contrôle exercé par le Conseil constitutionnel lui-même lors de l’examen des parrainages 5. Mais l’Assemblée est revenue en séance à la position du Gouvernement, qui jugeait la mesure exposée à la censure constitutionnelle : la disposition ne figure pas dans la loi organique promulguée, qui lui a substitué la peine complémentaire obligatoire 9.
Le principe d’un casier judiciaire vierge a donc déjà réuni une unanimité parlementaire en commission, avant d’être abandonné par prudence constitutionnelle, non par désaccord de fond. C’est cette prudence que le précédent italien, examiné plus loin, permet aujourd’hui de dépasser.
L’état du droit
L’article 131-26-2 du code pénal, créé par la loi du 15 septembre 2017, impose au juge de prononcer une peine complémentaire d’inéligibilité pour les crimes et pour un ensemble de délits limitativement énumérés, notamment les atteintes à la probité, sauf décision spécialement motivée en sens contraire 13. Cette peine ne peut excéder dix ans en cas de crime et cinq ans en cas de délit, portée à dix ans si la personne exerçait une fonction gouvernementale ou un mandat électif au moment des faits 3. La condamnation est mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant la durée de l’inéligibilité, et cette mention peut être consultée par l’autorité chargée de l’enregistrement des candidatures 2.
Pour l’élection présidentielle, l’amendement adopté à l’unanimité en commission des lois en juillet 2017 prévoyait que le Conseil constitutionnel s’assure que le bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes présentées ne comporte aucune mention de condamnation pour l’une des infractions visées, à peine de nullité de la candidature 5 ; cette disposition a été écartée en séance et ne figure pas dans la loi organique du 15 septembre 2017 9. Aucune élection française n’est donc aujourd’hui soumise à une condition de casier vierge.
Le point de blocage pour une extension à l’ensemble des élections tient à la répartition constitutionnelle des compétences : les conditions d’éligibilité et le régime des inéligibilités pour les parlementaires relèvent obligatoirement d’une loi organique, en application de l’article 25 de la Constitution, ce qui a fait échec en 2016 à une disposition insérée par erreur dans une loi ordinaire 4. Pour les autres élections (locales, européennes), le véhicule législatif adapté devra être identifié en fonction de la nature de chaque scrutin.
Ce qui se fait ailleurs
L’Italie a fait le choix que cette fiche propose, et son expérience répond à l’essentiel des objections françaises.
Le décret législatif n° 235 du 31 décembre 2012, pris en application de la loi n° 190 du 6 novembre 2012 sur la prévention et la répression de la corruption, et entré en vigueur le 5 janvier 2013, institue une incandidabilità, c’est-à-dire une inéligibilité qui n’est pas une peine prononcée par le juge mais une conséquence automatique de la condamnation définitive. Elle s’applique notamment aux personnes définitivement condamnées à une peine supérieure à deux ans d’emprisonnement pour certaines infractions, au premier rang desquelles les atteintes à l’administration publique 7.
Deux enseignements en découlent pour le débat français. D’abord, le mécanisme fonctionne : il est appliqué depuis treize ans aux élections nationales comme locales, sans que son automaticité ait empêché les scrutins de se tenir. Ensuite, et c’est le point décisif, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que cette incandidabilità ne présente pas un caractère pénal et que son application à des condamnations antérieures à son entrée en vigueur est conforme à la Convention 8. L’objection tirée de la rétroactivité et de la double peine, qui est l’argument central des opposants français, a donc déjà été examinée et écartée par la juridiction de Strasbourg.
Transposabilité : ce qui est repris est le principe d’une inéligibilité attachée de plein droit à une catégorie limitée de condamnations définitives, plutôt qu’à une peine complémentaire prononcée au cas par cas. Ce qui n’est pas repris est le champ italien, plus large que les seules atteintes à la probité, la présente proposition s’en tenant à ces dernières.
La proposition
Instituer pour l’ensemble des élections politiques, par les véhicules législatifs appropriés au regard de la répartition constitutionnelle des compétences, le principe qui avait réuni l’unanimité de la commission des lois en 2017 pour l’élection présidentielle : un bulletin n° 2 du casier judiciaire exempt de toute condamnation pour les infractions visées par l’article 131-26-2 du code pénal comme condition d’éligibilité, contrôlée par l’autorité chargée de l’enregistrement des candidatures et sanctionnée par la nullité de la candidature. La crainte constitutionnelle qui avait fait reculer le législateur est traitée de front, en s’appuyant sur le précédent italien de l’incandidabilità, dont la Cour européenne des droits de l’homme a jugé qu’elle ne constitue pas une peine.
Pour les élections parlementaires, la mesure est portée par une loi organique modifiant le code électoral, sur le modèle des amendements déjà travaillés en commission des lois en 2017 6. Pour les autres élections politiques, la mesure est portée par la loi ordinaire modifiant les dispositions correspondantes du code électoral.
Ce que la réforme ne coûte pas
La mesure ne crée aucun organisme : le contrôle s’appuie sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire, déjà consultable par les autorités compétentes en application du droit en vigueur, et sur les autorités d’enregistrement des candidatures déjà existantes pour chaque élection.
Objections prévisibles
« Une inéligibilité automatique, sans appréciation du juge sur les circonstances de l’infraction, est disproportionnée et pourrait être jugée inconstitutionnelle. »
C’est l’objection la plus forte : c’est elle, et non un désaccord de fond, qui a fait reculer le législateur de 2017. Trois éléments permettent aujourd’hui de la traiter. Le champ est limité aux infractions les plus graves, définies limitativement, et c’est la condamnation elle-même, prononcée avec toutes les garanties de la procédure pénale, qui déclenche la condition, non un mécanisme administratif autonome 5. Le Conseil constitutionnel n’a jamais tranché le fond, sa censure de 2016 portant sur la seule répartition des compétences 4. Et la Cour européenne des droits de l’homme, saisie du dispositif italien équivalent, a jugé que cette inéligibilité de plein droit ne constitue pas une peine et échappe donc aux exigences attachées à la matière pénale 8 : le raisonnement est transposable au principe d’individualisation, qui ne s’applique qu’aux sanctions ayant le caractère d’une punition.
« C’est aux électeurs de juger si un candidat condamné mérite leur voix : la loi n’a pas à confisquer ce choix. »
L’argument vaut pour les opinions, il ne vaut pas pour la probité. Le droit conditionne déjà l’éligibilité, par l’âge, la nationalité ou la capacité, sans que quiconque y voie une confiscation du suffrage ; il s’agit seulement d’y ajouter une condition d’intégrité, pour des infractions qui consistent précisément à trahir un mandat public. La mesure est en outre bornée dans le temps : la réhabilitation et l’exclusion de la mention au bulletin n° 2, que le juge peut prononcer, rouvrent l’éligibilité, de sorte que l’écart n’est jamais définitif.
« Le principe d’individualisation des peines, protégé au niveau constitutionnel, s’oppose à un effet automatique attaché à une condamnation. »
Le Conseil constitutionnel a validé en 2017 le caractère obligatoire de la peine complémentaire d’inéligibilité elle-même, tout en maintenant la faculté pour le juge de l’écarter par décision motivée 3. La présente proposition ne revient pas sur cette faculté du juge au moment du prononcé de la peine : elle porte uniquement sur les conséquences, au stade de l’enregistrement de la candidature, d’une peine d’inéligibilité effectivement prononcée, ce qui est distinct du mécanisme jugé non conforme en 2016, qui ne passait pas par le prononcé d’une peine.
La traduction législative
Exposé des motifs
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour les atteintes à la probité, mais cette peine demeure modulable par le juge et n’emporte pas, par elle-même, une condition d’éligibilité automatiquement opposable lors de l’enregistrement des candidatures. Un dispositif de cette nature avait réuni l’unanimité de la commission des lois de l’Assemblée nationale pour l’élection présidentielle en 2017, avant d’être écarté en séance par crainte d’inconstitutionnalité. L’expérience italienne de l’incandidabilità, appliquée depuis 2013 et jugée conforme à la Convention européenne des droits de l’homme par la Cour de Strasbourg, qui lui dénie tout caractère pénal, montre que cette crainte peut être surmontée par une rédaction adaptée. Le présent projet de loi organique institue cette condition pour l’ensemble des élections politiques, dans le respect de la répartition constitutionnelle des compétences législatives qui avait fait échec, en 2016, à une première tentative insérée dans un véhicule législatif inadapté.
Article 1er
Après l’article L.O. 127 du code électoral, il est inséré un article L.O. 127-1 ainsi rédigé, reprenant la rédaction déjà travaillée en 2017 :
« Art. L.O. 127-1. – Ne peuvent faire acte de candidature à l’élection des députés les personnes dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte une mention de condamnation pour l’une des infractions mentionnées au II de l’article 131-26-2 du code pénal. »
Portée : cet article, de nature organique conformément à l’article 25 de la Constitution, applique aux élections législatives le principe déjà retenu pour l’élection présidentielle.
Article 2
Les dispositions de l’article 1er sont rendues applicables à l’élection des sénateurs, des représentants au Parlement européen et des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, par les modifications correspondantes du code électoral.
Portée : cet article étend la condition d’éligibilité à l’ensemble des mandats électifs politiques.
Sources
- 1. Légifrance, loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, article 1er (création de l’article 131-26-2 du code pénal) – https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000035567974 ↩
- 2. Assemblée nationale, rapport d’information n° 1701 (mention au casier judiciaire et consultation par les autorités administratives) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/opendata/RAPPANR5L15B1701.html ↩
- 3. Conseil constitutionnel, décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 (durée de la peine, faculté du juge de l’écarter par décision motivée) – https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2017/2017752DC.htm ↩
- 4. QPC 360, commentaire de la décision n° 2017-752 DC (censure de 2016 pour incompétence négative, article 25 de la Constitution) – https://qpc360.conseil-constitutionnel.fr/commentaire-decision-2017-752-dc ↩
- 5. Assemblée nationale, amendement n° CL60 à la proposition de loi organique pour la confiance dans la vie politique, adopté le 17 juillet 2017 (contrôle par le Conseil constitutionnel pour l’élection présidentielle, adopté à l’unanimité selon l’exposé sommaire) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0099/CION_LOIS/CL60.pdf ↩
- 6. Assemblée nationale, amendements n° CL59 et CL72 à la proposition de loi pour la confiance dans la vie politique (rédaction envisagée pour les élections législatives) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0099/CION_LOIS/CL59 – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0098/CION_LOIS/CL72 ↩
- 7. Italie, décret législatif n° 235 du 31 décembre 2012, texte unique des dispositions en matière d’incandidabilité, pris en application de la loi n° 190 du 6 novembre 2012 portant dispositions pour la prévention et la répression de la corruption et de l’illégalité dans l’administration publique, entré en vigueur le 5 janvier 2013 : inéligibilité de plein droit, notamment pour les condamnations définitives à plus de deux ans d’emprisonnement pour certaines infractions, dont les atteintes à l’administration publique. https://www.altalex.com/documents/news/2014/04/15/testo-unico-delle-disposizioni-in-materia-di-incandidabilita ↩
- 8. Cour européenne des droits de l’homme, décision relative au décret dit Severino : l’incandidabilità ne revêt pas un caractère pénal et son application à des condamnations antérieures est jugée conforme à la Convention. Analyse et références : https://www.sistemapenale.it/it/scheda/corte-edu-decreto-severino-incandidabilita-natura-penale ↩
- 9. Sur le sort du casier judiciaire vierge dans les lois pour la confiance dans la vie politique : introduit en commission des lois, il a été écarté en séance, l’Assemblée nationale revenant à la position du Gouvernement qui jugeait la mesure exposée à la censure constitutionnelle ; la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 promulguée ne le comporte pas et lui substitue la peine complémentaire obligatoire de l’article 131-26-2. https://fr.wikipedia.org/wiki/Lois_pour_la_confiance_dans_la_vie_politique – https://www.actu-juridique.fr/constitutionnel/la-reforme-visant-a-retablir-la-confiance-dans-la-vie-politique/ ↩
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