La loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour les atteintes à la probité, mais que le juge peut écarter par une décision motivée. Cette fiche examine le passage à une condition d’éligibilité automatique fondée sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire, sur le modèle d’un dispositif déjà voté à l’unanimité pour l’élection présidentielle, et en tire les conséquences pour toutes les élections politiques, dans le respect des exigences constitutionnelles qui ont fait échec à une première tentative en 2016.
La loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine d’inéligibilité obligatoire pour les élus condamnés pour crime ou pour certains délits, mais cette peine reste une peine parmi d’autres : le juge peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas la prononcer. Une version plus radicale, le casier judiciaire vierge comme condition d’éligibilité elle-même, a été discutée par le Parlement à plusieurs reprises et adoptée à l’unanimité pour un seul mandat, celui de président de la République. Cette fiche en examine l’extension à l’ensemble des élections politiques.
Le constat
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a inséré dans le code pénal un article 131-26-2 rendant obligatoire le prononcé d’une peine complémentaire d’inéligibilité à l’encontre de toute personne coupable d’un crime ou de certains délits, notamment les atteintes à la probité 1. Cette peine est inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant toute la durée de l’inéligibilité, ce qui permet aux autorités chargées de l’enregistrement des candidatures de la consulter 2. Le mécanisme n’est toutefois pas automatique : la juridiction peut, par une décision spécialement motivée tenant aux circonstances de l’infraction et à la personnalité de son auteur, décider de ne pas prononcer cette peine 3.
En 2016, une première tentative d’instituer une inéligibilité automatique au Parlement pour toute personne dont le bulletin n° 2 comportait une mention de condamnation pour manquement au devoir de probité a été censurée par le Conseil constitutionnel, non pas sur le fond, mais parce qu’une telle disposition relevait nécessairement d’une loi organique en application de l’article 25 de la Constitution, et non de la loi ordinaire dans laquelle elle avait été introduite 4.
Un dispositif de casier judiciaire vierge a néanmoins été adopté à l’unanimité des groupes de l’Assemblée nationale pour un mandat précis : celui de candidat à l’élection présidentielle, sous la forme d’un contrôle exercé par le Conseil constitutionnel lui-même lors de l’examen des parrainages 5.
Le fait qui résume le problème : le Parlement a déjà voté à l’unanimité le principe d’un casier judiciaire vierge comme condition d’éligibilité pour un seul mandat, sans jamais l’étendre aux autres élections politiques.
L’état du droit
L’article 131-26-2 du code pénal, créé par la loi du 15 septembre 2017, impose au juge de prononcer une peine complémentaire d’inéligibilité pour les crimes et pour un ensemble de délits limitativement énumérés, notamment les atteintes à la probité, sauf décision spécialement motivée en sens contraire 13. Cette peine ne peut excéder dix ans en cas de crime et cinq ans en cas de délit, portée à dix ans si la personne exerçait une fonction gouvernementale ou un mandat électif au moment des faits 3. La condamnation est mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant la durée de l’inéligibilité, et cette mention peut être consultée par l’autorité chargée de l’enregistrement des candidatures 2.
Pour l’élection présidentielle, un amendement adopté à l’unanimité en 2017 prévoit que le Conseil constitutionnel s’assure que le bulletin n° 2 du casier judiciaire des personnes présentées ne comporte aucune mention de condamnation pour l’une des infractions visées, à peine de nullité de la candidature 5.
Le point de blocage pour une extension à l’ensemble des élections tient à la répartition constitutionnelle des compétences : les conditions d’éligibilité et le régime des inéligibilités pour les parlementaires relèvent obligatoirement d’une loi organique, en application de l’article 25 de la Constitution, ce qui a fait échec en 2016 à une disposition insérée par erreur dans une loi ordinaire 4. Pour les autres élections (locales, européennes), le véhicule législatif adapté devra être identifié en fonction de la nature de chaque scrutin.
Ce qui se fait ailleurs
L’Italie a fait le choix que cette fiche propose, et son expérience répond à l’essentiel des objections françaises.
Le décret législatif n° 235 du 31 décembre 2012, pris en application de la loi n° 190 du 6 novembre 2012 sur la prévention et la répression de la corruption, et entré en vigueur le 5 janvier 2013, institue une incandidabilità, c’est-à-dire une inéligibilité qui n’est pas une peine prononcée par le juge mais une conséquence automatique de la condamnation définitive. Elle s’applique notamment aux personnes définitivement condamnées à une peine supérieure à deux ans d’emprisonnement pour certaines infractions, au premier rang desquelles les atteintes à l’administration publique 7.
Deux enseignements en découlent pour le débat français. D’abord, le mécanisme fonctionne : il est appliqué depuis treize ans aux élections nationales comme locales, sans que son automaticité ait empêché les scrutins de se tenir. Ensuite, et c’est le point décisif, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que cette incandidabilità ne présente pas un caractère pénal et que son application à des condamnations antérieures à son entrée en vigueur est conforme à la Convention 8. L’objection tirée de la rétroactivité et de la double peine, qui est l’argument central des opposants français, a donc déjà été examinée et écartée par la juridiction de Strasbourg.
Transposabilité : ce qui est repris est le principe d’une inéligibilité attachée de plein droit à une catégorie limitée de condamnations définitives, plutôt qu’à une peine complémentaire prononcée au cas par cas. Ce qui n’est pas repris est le champ italien, plus large que les seules atteintes à la probité, la présente proposition s’en tenant à ces dernières.
La proposition
Étendre à l’ensemble des élections politiques, par les véhicules législatifs appropriés au regard de la répartition constitutionnelle des compétences, le principe déjà retenu à l’unanimité pour l’élection présidentielle : un bulletin n° 2 du casier judiciaire exempt de toute condamnation pour les infractions visées par l’article 131-26-2 du code pénal comme condition d’éligibilité, contrôlée par l’autorité chargée de l’enregistrement des candidatures et sanctionnée par la nullité de la candidature.
Pour les élections parlementaires, la mesure est portée par une loi organique modifiant le code électoral, sur le modèle des amendements déjà travaillés en commission des lois en 2017 6. Pour les autres élections politiques, la mesure est portée par la loi ordinaire modifiant les dispositions correspondantes du code électoral.
Ce que la réforme ne coûte pas
La mesure ne crée aucun organisme : le contrôle s’appuie sur le bulletin n° 2 du casier judiciaire, déjà consultable par les autorités compétentes en application du droit en vigueur, et sur les autorités d’enregistrement des candidatures déjà existantes pour chaque élection.
Objections prévisibles
« Une inéligibilité automatique, sans appréciation du juge sur les circonstances de l’infraction, est disproportionnée et pourrait être jugée inconstitutionnelle. »
C’est l’objection la plus forte, et le Parlement français en a déjà tenu compte pour l’élection présidentielle : le dispositif adopté à l’unanimité en 2017 ne porte que sur les infractions les plus graves, définies limitativement, et il maintient en amont l’appréciation du juge pénal, puisque c’est la condamnation elle-même, prononcée avec toutes les garanties de la procédure pénale, qui déclenche la condition d’éligibilité, non un mécanisme administratif autonome 5. Le Conseil constitutionnel n’a pas eu à se prononcer sur la constitutionnalité de fond de ce dispositif présidentiel, seulement sur la répartition des compétences dans la version parlementaire de 2016 4.
« Le principe d’individualisation des peines, protégé au niveau constitutionnel, s’oppose à un effet automatique attaché à une condamnation. »
Le Conseil constitutionnel a validé en 2017 le caractère obligatoire de la peine complémentaire d’inéligibilité elle-même, tout en maintenant la faculté pour le juge de l’écarter par décision motivée 3. La présente proposition ne revient pas sur cette faculté du juge au moment du prononcé de la peine : elle porte uniquement sur les conséquences, au stade de l’enregistrement de la candidature, d’une peine d’inéligibilité effectivement prononcée, ce qui est distinct du mécanisme jugé non conforme en 2016, qui ne passait pas par le prononcé d’une peine.
La traduction législative
Article 1er
Après l’article L.O. 127 du code électoral, il est inséré un article L.O. 127-1 ainsi rédigé, reprenant la rédaction déjà travaillée en 2017 :
« Art. L.O. 127-1. – Ne peuvent faire acte de candidature à l’élection des députés les personnes dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte une mention de condamnation pour l’une des infractions mentionnées au II de l’article 131-26-2 du code pénal. »
Portée : cet article, de nature organique conformément à l’article 25 de la Constitution, applique aux élections législatives le principe déjà retenu pour l’élection présidentielle.
Article 2
Les dispositions de l’article 1er sont rendues applicables à l’élection des sénateurs, des représentants au Parlement européen et des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, par les modifications correspondantes du code électoral.
Portée : cet article étend la condition d’éligibilité à l’ensemble des mandats électifs politiques.
Exposé des motifs
La loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a créé une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité pour les atteintes à la probité, mais cette peine demeure modulable par le juge et n’emporte pas, par elle-même, une condition d’éligibilité automatiquement opposable lors de l’enregistrement des candidatures. Un dispositif de cette nature a pourtant déjà été adopté à l’unanimité pour l’élection présidentielle, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Le présent projet de loi organique en étend le principe à l’ensemble des élections politiques, dans le respect de la répartition constitutionnelle des compétences législatives qui avait fait échec, en 2016, à une première tentative insérée dans un véhicule législatif inadapté.
Sources
- 1. Légifrance, loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, article 1er (création de l’article 131-26-2 du code pénal) – https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000035567974 ↩
- 2. Assemblée nationale, rapport d’information n° 1701 (mention au casier judiciaire et consultation par les autorités administratives) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/opendata/RAPPANR5L15B1701.html ↩
- 3. Conseil constitutionnel, décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 (durée de la peine, faculté du juge de l’écarter par décision motivée) – https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2017/2017752DC.htm ↩
- 4. QPC 360, commentaire de la décision n° 2017-752 DC (censure de 2016 pour incompétence négative, article 25 de la Constitution) – https://qpc360.conseil-constitutionnel.fr/commentaire-decision-2017-752-dc ↩
- 5. Assemblée nationale, amendement n° CL60 à la proposition de loi organique pour la confiance dans la vie politique, adopté le 17 juillet 2017 (contrôle par le Conseil constitutionnel pour l’élection présidentielle, adopté à l’unanimité selon l’exposé sommaire) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0099/CION_LOIS/CL60.pdf ↩
- 6. Assemblée nationale, amendements n° CL59 et CL72 à la proposition de loi pour la confiance dans la vie politique (rédaction envisagée pour les élections législatives) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0099/CION_LOIS/CL59 – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/0098/CION_LOIS/CL72 ↩
- 7. Italie, décret législatif n° 235 du 31 décembre 2012, texte unique des dispositions en matière d’incandidabilité, pris en application de la loi n° 190 du 6 novembre 2012 portant dispositions pour la prévention et la répression de la corruption et de l’illégalité dans l’administration publique, entré en vigueur le 5 janvier 2013 : inéligibilité de plein droit, notamment pour les condamnations définitives à plus de deux ans d’emprisonnement pour certaines infractions, dont les atteintes à l’administration publique. https://www.altalex.com/documents/news/2014/04/15/testo-unico-delle-disposizioni-in-materia-di-incandidabilita ↩
- 8. Cour européenne des droits de l’homme, décision relative au décret dit Severino : l’incandidabilità ne revêt pas un caractère pénal et son application à des condamnations antérieures est jugée conforme à la Convention. Analyse et références : https://www.sistemapenale.it/it/scheda/corte-edu-decreto-severino-incandidabilita-natura-penale ↩
Votre avis
Cette proposition vous parait-elle aller dans le bon sens ?
Les commentaires sont ouverts au bas de cette page. Ils sont relus avant publication.
Laisser un commentaire