Donner une définition légale à la protection forte en mer, sans double compte

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La France annonce que 14,68 % de ses eaux sont en protection forte. Cette notion est définie par un décret de 2022 dont le rapporteur public du Conseil d’État a estimé qu’il n’avait pas d’effet normatif au-delà de la fixation d’un objectif chiffré. Aucun texte n’y interdit une technique de pêche déterminée, et plusieurs zones classées étaient déjà soustraites au chalutage par le relief ou par le droit européen. La fiche propose d’inscrire dans la loi une définition à deux niveaux, d’y interdire les engins traînants de fond, et d’interdire de compter comme protection nouvelle ce qui était déjà interdit.

Effet budgétaireEffet à chiffrerCoût assumé pour le secteur de la pêche, non chiffrable au niveau national en l’absence de données publiques sur la valeur des débarquements réalisés à l’intérieur des zones concernées. Un ordre de grandeur du gisement de moindre coût existe : selon une note de trente scientifiques de l’Ifremer, environ 90 % de la valeur des débarquements des pêcheries européennes aux engins traînants de fond de l’Atlantique Nord-Est, pour les navires de plus de douze mètres, proviennent de moins de 50 % de la zone de pêche sur la période 2017-2022. Ce chiffre mesure la concentration spatiale de l’effort de pêche et non l’effet d’une mesure ; il indique une marge de manœuvre, il ne la chiffre pas. Coût budgétaire public limité au contrôle en mer, non isolé dans les documents budgétaires identifiés.

Un tiers des eaux françaises est couvert par au moins une aire marine protégée, et le Gouvernement annonce que près de quinze pour cent sont désormais en protection forte. Ces chiffres placent la France parmi les pays les plus vertueux du monde, sur le papier. Ils reposent pourtant sur une notion que le pouvoir réglementaire a définie par une formule si générale qu’aucune activité déterminée n’y est interdite, et dont le rapporteur public du Conseil d’État a lui-même relevé qu’elle n’avait pas d’effet normatif au-delà de la fixation d’un objectif chiffré. Le classement d’une zone ne dit donc pas ce qu’on peut y faire : cela se décide ensuite, au cas par cas. Il en résulte deux effets pervers. On peut classer sans rien interdire, et l’on peut classer des espaces où l’activité que l’on prétend écarter était déjà impossible ou déjà proscrite par ailleurs. La présente fiche propose de faire ce que le décret n’a pas fait : inscrire la définition dans la loi, y attacher une interdiction précise, et interdire de compter comme protection nouvelle ce qui ne l’est pas.

Le constat

Une notion définie par une formule sans contenu

L’article L. 110-4 du code de l’environnement, issu de la loi du 22 août 2021 dite Climat et résilience, fixe l’objectif de couvrir au moins 30 % du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française par un réseau cohérent d’aires protégées, dont au moins 10 % sous protection forte 1.

Le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 définit la protection forte comme une zone géographique dans laquelle les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées, et ce de manière pérenne 23.

Cette définition ne nomme aucune activité. Elle ne distingue pas les engins de pêche. Elle laisse entièrement au cas par cas la détermination de ce qui est effectivement interdit, de sorte que deux zones portant le même label peuvent autoriser des activités entièrement différentes.

Le rapporteur public a relevé l’absence d’effet normatif

L’association Bloom a attaqué ce décret devant le Conseil d’État en octobre 2022, lui reprochant précisément de ne rien interdire. Lors de l’examen du recours, le rapporteur public s’est interrogé sur la recevabilité même de la requête, au motif que les aires protégées ne correspondent pas à une définition propre en droit et que le décret attaqué n’a pas d’effet normatif en dehors de celui de fixer un objectif de 10 % des espaces maritimes nationaux en protection forte d’ici 2030 4. Par une décision du 6 novembre 2024, le Conseil d’État a rejeté le recours 4. L’épisode dit l’essentiel : pour défendre le décret, il a fallu plaider qu’il ne décidait rien.

Des chiffres qui progressent vite

Fin 2025, le ministère de la Transition écologique a annoncé la labellisation de soixante-trois sites au titre du label « zones de protection forte en mer », portant à 4,8 % la part des eaux maritimes françaises en protection forte, étape vers un objectif présidentiel de 14,8 % 5.

Le 8 juin 2026, le Gouvernement a annoncé le classement de trois nouvelles zones, dans les Terres australes et antarctiques françaises, à Petite-Terre en Guadeloupe et en baie d’Audierne dans le Finistère, portant la part des eaux françaises reconnues en protection forte à 14,68 % 67.

Le point de départ mérite d’être rappelé : avant les annonces de juin 2025, la part des eaux hexagonales en protection forte était de 0,1 %, l’objectif fixé pour la fin de 2026 étant de 4 % 8. L’essentiel de la progression affichée provient donc des espaces ultramarins, très éloignés, et non des façades métropolitaines où s’exerce la pression de pêche.

Ce que la protection n’écarte pas

À ce jour, un tiers des eaux françaises est couvert par au moins une aire marine protégée, mais la plupart d’entre elles autorisent toutes les pratiques de pêche 9.

Deux critiques récurrentes sont documentées. La première tient à la nature des zones classées : selon Greenpeace, les espaces que le Gouvernement fait passer en protection forte sont des zones qui ne sont déjà pas chalutées parce que le relief ou la profondeur ne le permettent pas 9. La seconde tient au droit existant : le règlement (UE) 2016/2336 du 14 décembre 2016, relatif à la pêche des stocks d’eau profonde, interdit le chalutage de fond au-delà de 800 mètres de profondeur dans les eaux de l’Union de l’Atlantique du Nord-Est, de sorte qu’une partie des interdictions annoncées porte sur des espaces où cette technique était déjà proscrite 8.

Ce que dit la référence internationale

La référence utilisée par la communauté scientifique est le MPA Guide, cadre publié dans la revue Science en 2021 par Grorud-Colvert et une quarantaine de co-auteurs, qui classe les aires marines protégées en quatre niveaux : protection intégrale, où toute activité extractive est exclue, protection haute, où ne subsistent que des extractions légères et où les engins destructeurs comme le chalutage sont exclus, puis protection légère et protection minimale. Les travaux qui fondent ce cadre associent les bénéfices écologiques mesurés aux deux premiers niveaux seulement 10. La protection forte à la française ne se rattache à aucun de ces niveaux, puisqu’elle n’exclut par elle-même aucune activité : c’est ce qui rend les comparaisons internationales du pourcentage français invérifiables.

Le fait qui résume le dossier

La France est passée en dix-huit mois de 4,8 % à 14,68 % de ses eaux classées en protection forte sans qu’aucun texte n’ait interdit une seule technique de pêche sur l’ensemble de ce périmètre. Le label progresse par la carte, pas par la règle.

L’état du droit

Le fondement légal

L’article L. 110-4 du code de l’environnement pose le principe d’une stratégie nationale des aires protégées et fixe les deux cibles de 30 % d’aires protégées et de 10 % sous protection forte 1. Il ne définit ni l’une ni l’autre notion et renvoie au pouvoir réglementaire.

Le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022, pris en application de cet article, définit la protection forte à son article 1er et organise deux modalités de reconnaissance : une reconnaissance automatique pour certains outils dès leur création, et une reconnaissance après analyse multicritères au cas par cas pour les autres 211. Il prévoit que les zones reconnues bénéficient d’un dispositif opérationnel de contrôle des réglementations ou des mesures de gestion 3.

Aucune disposition législative ou réglementaire n’attache à la reconnaissance en zone de protection forte l’interdiction d’une technique de pêche déterminée.

Le point de blocage principal, et il est européen

La conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche relève de la compétence exclusive de l’Union européenne. Un État membre ne peut donc pas, en principe, interdire seul un engin de pêche dans ses eaux.

Deux exceptions encadrent cette règle et rendent la proposition juridiquement praticable, toutes deux inscrites au règlement (UE) n° 1380/2013 relatif à la politique commune de la pêche. Son article 20 permet à un État membre d’adopter des mesures non discriminatoires de conservation et de gestion dans la limite de douze milles marins de ses lignes de base, pour autant que l’Union n’ait pas adopté de mesures propres à cette zone et après information des États dont les navires y pêchent. Son article 11 permet à un État membre d’adopter, dans ses eaux, les mesures de conservation nécessaires au respect de ses obligations issues de la législation environnementale de l’Union, lorsqu’elles n’affectent que ses propres navires ; lorsque des navires d’autres États membres sont concernés, la mesure passe par une recommandation commune adressée à la Commission avec les États dont la pêche est affectée 13.

C’est cette contrainte qui explique, au moins en partie, que la France ait préféré un label à une interdiction. Elle ne la justifie pas pour autant : le label peut être défini par la loi française, et l’interdiction être portée par la France dans les procédures européennes prévues à cet effet.

L’expertise publique disponible

Un collectif de trente scientifiques de l’Ifremer a produit une note consacrée au chalutage dans les aires marines protégées, qui relève notamment qu’en moyenne, pour les années 2017 à 2022, environ 90 % de la valeur des débarquements des pêcheries européennes aux engins traînants de fond de l’Atlantique Nord-Est, pour les navires de plus de douze mètres, proviennent de moins de 50 % de la zone de pêche, ce qui offrirait une marge de manœuvre pour l’optimisation 12.

Ce qui se fait ailleurs

Le Royaume-Uni, seul exemple assorti d’un résultat mesuré. En juin 2022, un arrêté de la Marine Management Organisation a interdit les engins de fond dans quatre aires marines protégées anglaises du large, dont le Dogger Bank, le plus grand banc de sable peu profond des eaux britanniques. Le résultat a été mesuré : entre juin et octobre 2022, l’activité de pêche de fond dans la zone est tombée à treize heures, soit une baisse de 98 % par rapport à la période antérieure 14. Le programme s’est poursuivi par étapes, une consultation portant sur treize aires supplémentaires en 2024, puis une autre, en juin 2025, sur l’extension de l’interdiction à quarante et une aires au total. Ce que l’exemple établit est double, et chaque moitié compte. L’interdiction nommée fonctionne : quand le texte dit quel engin est proscrit, la pratique cesse et cela se mesure. Et le Royaume-Uni a pu procéder par arrêté unilatéral parce qu’il avait quitté l’Union : la recommandation commune sur le Dogger Bank, engagée avec les États voisins du temps de son appartenance, n’avait jamais abouti. Pour la France, la voie de l’article 11 du règlement de 2013 reste la seule ouverte hors de la bande des douze milles, ce que la fiche intègre dans son calendrier.

La Suède et la Grèce, des annonces sans résultat mesurable encore. L’une et l’autre ont annoncé l’interdiction du chalutage de fond dans leurs aires marines protégées, avec des calendriers échelonnés. Aucun résultat n’en est encore publié, et ces annonces ne sont donc citées ici que pour situer le mouvement d’ensemble, non comme des preuves.

Un second enseignement transposable est interne : la trajectoire française elle-même montre qu’un objectif chiffré non assorti d’une interdiction nommée se satisfait par la carte. C’est l’argument central de la fiche, et il ne dépend d’aucune comparaison.

La proposition

Inscrire dans la loi une définition à deux niveaux de la protection en mer, attacher au niveau le plus élevé l’interdiction des engins traînants de fond, et interdire de comptabiliser au titre des objectifs nationaux une zone où l’activité écartée était déjà interdite par un autre texte ou impraticable.

Le dispositif comporte quatre éléments.

Une définition légale à deux niveaux. La loi distingue la protection stricte, où toute activité extractive est interdite, et la protection forte, où sont interdits les engins traînants de fond et l’extraction de matériaux. Ces deux niveaux se substituent à la notion unique et indéterminée d’aujourd’hui. Les autres aires marines protégées demeurent, avec leurs régimes propres.

Une interdiction nommée. L’usage des engins traînants entrant en contact avec le fond est interdit dans les zones de protection forte et stricte. L’interdiction est celle qui fait consensus scientifique sur l’atteinte aux habitats de fond, et elle est nommée dans le texte plutôt que laissée à une analyse multicritères.

Une règle d’additionnalité. Une zone ne peut être comptabilisée au titre des objectifs de l’article L. 110-4 que pour la part des activités que son classement soustrait effectivement, c’est-à-dire déduction faite de ce qui y était déjà interdit par un autre texte. Une zone où l’activité écartée n’était pas exercée au cours des cinq années précédentes est comptabilisée séparément. C’est la disposition qui empêche de produire de la performance par le classement d’espaces déjà protégés ou inexploitables.

Une obligation de publication. L’autorité administrative publie chaque année, par zone, la liste des activités effectivement interdites, la part de la zone concernée et l’effort de contrôle réalisé. Cette publication utilise des données déjà détenues par l’administration et ne crée aucune déclaration nouvelle à la charge des professionnels.

Le calendrier retient une entrée en vigueur différée de trois ans pour l’interdiction, afin de permettre l’engagement des procédures européennes nécessaires lorsque des navires d’autres États membres pêchent dans les zones concernées, et l’adaptation des flottilles.

Ce que la réforme coûte

La mesure a un coût pour le secteur de la pêche et il serait malhonnête de le présenter autrement. Ce coût n’est pas chiffrable au niveau national en l’état des données publiques, faute de série publiée sur la valeur des débarquements réalisés à l’intérieur des périmètres concernés.

Un ordre de grandeur de la marge de manœuvre existe néanmoins, et il est de source publique : selon la note des trente scientifiques de l’Ifremer, environ 90 % de la valeur des débarquements des pêcheries européennes aux engins traînants de fond de l’Atlantique Nord-Est, pour les navires de plus de douze mètres, proviennent de moins de 50 % de la zone de pêche sur 2017-2022 12. Autrement dit, la fermeture d’espaces choisis peut soustraire une surface importante en n’affectant qu’une fraction limitée de la valeur produite, à condition que le choix des espaces soit fait sur cette base. Ce chiffre mesure la concentration spatiale de l’effort, il ne chiffre pas l’effet de la mesure proposée.

Pour l’État, le coût est celui du contrôle en mer, qui existe déjà et que le décret de 2022 exige d’ailleurs formellement puisqu’il conditionne la reconnaissance à l’existence d’un dispositif opérationnel de contrôle 3. Ce coût n’est pas isolé dans les documents budgétaires identifiés.

La règle d’additionnalité a un coût politique immédiat et assumé : elle fera mécaniquement baisser le pourcentage affiché par la France, puisqu’une partie des zones actuellement comptabilisées ne le serait plus au même titre. La fiche considère que la sincérité d’un indicateur vaut mieux que son niveau.

Objections prévisibles

« La pêche relève de la compétence exclusive de l’Union européenne : la France ne peut pas interdire un engin dans ses eaux. »

C’est l’objection la plus forte et elle est fondée dans son principe. Elle n’est pas dirimante pour trois raisons. La définition du label national et les règles de comptabilisation relèvent entièrement du droit français, et la fiche porte d’abord sur elles. Un État membre peut adopter des mesures non discriminatoires dans la limite de douze milles marins, où se situe une large part des habitats sensibles. Et lorsque des navires d’autres États membres pêchent dans la zone, le droit de l’Union prévoit une procédure de recommandation commune que la France peut engager, et dont la fiche fait le préalable à l’entrée en vigueur différée. Il reste que ce dernier volet ne dépend pas de la seule France, et la fiche ne prétend pas le contraire.

« Interdire les engins de fond ruinerait la pêche française. »

Le chiffrage global n’existe pas, et la fiche ne l’invente pas. La donnée disponible va cependant en sens contraire d’une ruine : la concentration spatiale de la valeur des débarquements permet de fermer des surfaces importantes en affectant une part limitée de la production, si les espaces sont choisis sur cette base 12. La fiche retient d’ailleurs une entrée en vigueur différée de trois ans, précisément pour permettre cette adaptation.

« La France protège déjà un tiers de ses eaux : c’est plus que la plupart des pays. »

Le chiffre est exact et il est le meilleur argument du Gouvernement. Il perd sa portée dès lors que la plupart de ces aires autorisent toutes les pratiques de pêche 9. Un indicateur de surface ne mesure pas une protection, et la règle d’additionnalité comme l’obligation de publication proposées ici n’ont pas d’autre objet que de corriger ce défaut.

« Vous allez faire chuter le pourcentage français et affaiblir la position de la France dans les négociations internationales. »

Oui, mécaniquement. La question est de savoir si l’on préfère un indicateur élevé et contesté ou un indicateur plus bas et défendable. Les critiques adressées au classement français sont déjà publiques et documentées, y compris par des scientifiques ; la contestation de l’indicateur pèse déjà sur la position de la France. Un indicateur sincère est plus solide qu’un indicateur généreux.

« Une définition légale rigide empêchera d’adapter la protection aux réalités locales. »

La fiche conserve toute la gamme des aires marines protégées, avec leurs régimes propres, et ne modifie pas leur souplesse. Elle réserve la définition rigide aux deux niveaux les plus élevés, qui sont précisément ceux dont le label est utilisé pour afficher une performance internationale. Un label qui sert à comparer doit avoir le même contenu partout, sans quoi il ne compare rien.

La traduction législative

La numérotation correspond au code de l’environnement dans sa rédaction en vigueur au 2 août 2026.

Exposé des motifs

La France annonce que 14,68 % de ses eaux sont placées sous protection forte, contre 4,8 % à la fin de l’année 2025. Cette progression rapide repose sur une notion introduite par un décret du 12 avril 2022, qui définit la protection forte comme une zone où les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées.

Cette définition ne nomme aucune activité. Elle laisse au cas par cas la détermination de ce qui est interdit, de sorte que deux zones portant le même label peuvent autoriser des pratiques entièrement différentes. Devant le Conseil d’État, le rapporteur public a lui-même relevé que ce décret n’avait pas d’effet normatif au-delà de la fixation d’un objectif chiffré.

Il en résulte deux effets. Le premier est qu’un tiers des eaux françaises est couvert par au moins une aire marine protégée, mais que la plupart de ces aires autorisent toutes les pratiques de pêche. Le second est qu’une partie des interdictions annoncées porte sur des espaces où l’activité écartée était déjà proscrite par le droit européen, ou impraticable en raison du relief et de la profondeur.

La présente proposition ne conteste ni l’objectif de 30 % d’aires protégées, ni celui de 10 % sous protection forte, ni l’utilité des aires marines protégées. Elle fait trois choses. Elle inscrit dans la loi une définition à deux niveaux, protection stricte et protection forte, et y attache une interdiction nommée, celle des engins traînants entrant en contact avec le fond. Elle interdit de comptabiliser au titre des objectifs nationaux les surfaces sur lesquelles l’activité écartée était déjà interdite par un autre texte, et impose une comptabilisation distincte de celles où elle n’était pas exercée. Elle oblige enfin l’administration à publier, zone par zone, ce qui est interdit, sur quelle surface et avec quel effort de contrôle, à partir de données qu’elle détient déjà et sans créer aucune déclaration nouvelle.

Ce texte a un coût pour la pêche et il ne le dissimule pas. Les travaux publiés par l’Ifremer indiquent toutefois que la valeur des débarquements aux engins traînants de fond est fortement concentrée dans l’espace, ce qui permet de fermer des surfaces importantes en n’affectant qu’une fraction limitée de la production, à condition de choisir les espaces sur cette base. L’entrée en vigueur est différée au 1er janvier 2030 pour permettre cette adaptation et l’engagement des procédures européennes lorsque des navires d’autres États membres sont concernés.

Il aura aussi pour effet mécanique de faire baisser le pourcentage affiché par la France. C’est la conséquence assumée d’un indicateur qui mesurerait enfin ce qu’il prétend mesurer.


Article 1er

L’article L. 110-4 du code de l’environnement est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

Rédaction actuelle : cet article pose le principe d’une stratégie nationale des aires protégées visant la couverture d’au moins 30 % du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française, dont au moins 10 % sous protection forte.

« Dans les espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française, la protection des aires protégées comporte deux niveaux :

« 1° La protection stricte, dans laquelle toute activité d’extraction de ressources vivantes ou minérales est interdite ;

« 2° La protection forte, dans laquelle sont interdits l’usage des engins de pêche traînants entrant en contact avec le fond, l’extraction de matériaux et l’exploration ou l’exploitation des ressources du sous-sol marin.

« Un décret en Conseil d’État précise les catégories d’engins mentionnées au 2° ainsi que les dérogations applicables à la pêche à pied professionnelle et à la recherche scientifique. »

Portée : l’article fait passer la définition du décret à la loi et y attache une interdiction nommée, là où le texte en vigueur se borne à une formule générale sur les pressions absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées. Il crée le niveau supérieur de protection stricte, qui manque aujourd’hui au droit français et qui est celui auquel se réfèrent les comparaisons internationales.

Article 2

Après l’article L. 110-4 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 110-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 110-4-1. – Une zone n’est comptabilisée au titre des objectifs mentionnés à l’article L. 110-4 qu’à raison des activités que son classement soustrait effectivement.

« Ne sont pas comptabilisées les surfaces sur lesquelles les activités interdites par le classement l’étaient déjà, à la même date, par une autre disposition législative, réglementaire ou issue du droit de l’Union européenne.

« Les surfaces sur lesquelles les activités interdites par le classement n’ont fait l’objet d’aucun exercice effectif au cours des cinq années précédentes font l’objet d’une comptabilisation distincte et sont publiées comme telles. »

Portée : c’est la disposition centrale. Elle interdit de produire de la performance statistique en classant des espaces où l’activité écartée était déjà proscrite par ailleurs ou impraticable en fait, pratique documentée s’agissant du chalutage profond déjà interdit par le droit européen et des zones que le relief soustrait à cette technique. Elle ne réduit aucune protection : elle change la manière de la compter.

Article 3

Après l’article L. 110-4-1 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 110-4-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 110-4-2. – L’autorité administrative publie chaque année, selon un format défini par arrêté et pour chaque zone de protection stricte ou forte : la liste des activités qui y sont interdites et le fondement juridique de chaque interdiction ; la surface concernée par chacune d’elles ; la surface comptabilisée en application de l’article L. 110-4-1 ; le nombre de contrôles réalisés et de manquements constatés.

« Cette publication est établie à partir des données détenues par les administrations et les établissements publics compétents. Elle ne peut donner lieu à aucune obligation déclarative nouvelle à la charge des personnes exerçant une activité dans ces zones. »

Portée : l’article rend vérifiable ce qui ne l’est pas aujourd’hui, à savoir ce qui est effectivement interdit dans une zone portant le label. Le second alinéa garantit qu’il ne s’agit pas de créer une formalité supplémentaire : les données existent déjà, elles ne sont pas rassemblées ni publiées.

Article 4

I. – Les articles 1er et 2 entrent en vigueur le 1er janvier 2030.

II. – Lorsque des navires battant pavillon d’un autre État membre de l’Union européenne exercent une activité de pêche dans une zone mentionnée à l’article L. 110-4 du code de l’environnement, le Gouvernement engage, avant cette date, les procédures prévues par le droit de l’Union permettant l’adoption des mesures de conservation nécessaires.

III. – Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er janvier 2029, un rapport présentant l’état de ces procédures, les zones pour lesquelles elles ont abouti et, pour les autres, les motifs du blocage.

Portée : l’entrée en vigueur différée n’est pas un délai de confort. Elle correspond au temps nécessaire pour engager les procédures européennes lorsque la mesure affecte des navires d’autres États membres, et pour permettre l’adaptation des flottilles françaises. Le rapport prévu au III évite que ce différé ne devienne une échappatoire.

Sources

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