Entre la condamnation pénale, rare et lente, et l’absence de toute conséquence, le droit français n’offre presque rien pour sanctionner la défaillance d’un dirigeant public : le licenciement pour insuffisance professionnelle est verrouillé par la jurisprudence, la révocation d’un emploi à la décision du Gouvernement laisse intacte la carrière, et la faute politique s’est déplacée vers le juge pénal, qui n’est pas fait pour elle. La fiche propose un motif d’insuffisance managériale propre aux emplois de direction, un contrat de mission avec évaluation avant toute nouvelle direction, la publication des instructions écrites par lesquelles un ministre passe outre l’alerte de son directeur, sur le modèle britannique de l’accounting officer, et une audition annuelle des directeurs devant le Parlement. Elle assume un volet constitutionnel distinct sur la Cour de justice de la République.
Pendant des décennies, la défaillance d’un service public avait un visage et une conséquence : le ministre partait, ou le directeur. Cette culture du fusible s’est éteinte sans qu’aucun texte ne l’abroge. Un ministre peut aujourd’hui manifester publiquement son désaccord avec la politique qu’il est chargé de conduire sans quitter ses fonctions ; un directeur dont le service a failli change de poste, rarement de carrière ; et l’opinion, ne voyant plus de sanction politique ni administrative, s’est tournée vers la seule qui reste, la sanction pénale, qui n’est pas faite pour juger la mauvaise gestion et qui produit un résultat pervers : des relaxes lues comme des brevets d’impunité, faute de toute sanction intermédiaire entre la prison et rien. La présente fiche ne promet pas de restaurer une morale : elle construit l’étage manquant, celui de la responsabilité managériale, avec des instruments qui existent ailleurs et dont l’un, l’instruction écrite exonératoire, existe déjà en droit français sans que personne ne la voie, faute de publication.
Le constat
Le fusible a disparu, et le juge pénal l’a remplacé
Le Sénat a consacré un rapport entier à ce déplacement : la judiciarisation de la vie publique est le substitut d’une responsabilité politique qui ne fonctionne plus 1. Le mécanisme est bien décrit. Le fait majoritaire a neutralisé la sanction parlementaire ; la solidarité gouvernementale s’est effritée sans que la démission suive ; et les citoyens, ne trouvant plus de sanction politique, saisissent le juge pénal. Or le droit pénal exige une intention ou une faute caractérisée, là où la défaillance publique est le plus souvent une mauvaise gestion sans intention ; son temps se compte en années, là où la régulation démocratique exige des semaines ; et son issue est binaire, condamnation rare ou relaxe perçue comme impunité, sans rien entre les deux 1.
La chaîne administrative s’est diluée
La multiplication des agences et des opérateurs, dont une fiche de ce site propose la rationalisation dans le champ sanitaire, a fragmenté la chaîne de commandement : le ministre invoque l’autonomie de l’agence, l’agence invoque le cadrage budgétaire du ministre, et la défaillance n’a plus d’adresse 2. Le Conseil d’État décrivait déjà, dans son étude annuelle de 2003 sur les perspectives de la fonction publique, la difficulté croissante à faire coïncider le pouvoir de décision et l’imputation de ses conséquences 2.
Ce que le droit permet aujourd’hui quand un dirigeant public échoue
L’existant est plus fourni qu’on ne le dit, et pourtant insuffisant. Un fonctionnaire fautif encourt la discipline. Un gestionnaire public qui commet une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif relève, depuis le 1er janvier 2023, de la chambre du contentieux de la Cour des comptes, au titre du régime unifié issu de l’ordonnance du 23 mars 2022 3. Un ministre pénalement fautif relève de la Cour de justice de la République. Un magistrat relève de sa discipline propre, dont une fiche de ce site propose la réforme.
Mais aucun de ces régimes ne saisit la défaillance managériale sans faute caractérisée : le service qui se dégrade, les risques non prévenus, les objectifs constamment manqués. Le licenciement pour insuffisance professionnelle existe bien au code général de la fonction publique, mais la jurisprudence exige une inaptitude globale et durable à l’ensemble des fonctions du grade : des carences ponctuelles, même graves, ne suffisent pas, et la procédure, avec consultation disciplinaire et risque contentieux élevé, en fait un outil marginal que les administrations contournent par la mutation 4. Quant aux emplois supérieurs à la décision du Gouvernement, préfets, ambassadeurs, directeurs d’administration centrale, leur révocabilité ad nutum est réelle mais sa portée est faible : l’agent révoqué réintègre de droit son corps d’origine, avec son grade, son avancement et sa rémunération indiciaire, la sanction se réduisant à la perte des indemnités du poste 5.
Le fait qui résume le dossier
Pour un dirigeant public dont le service a gravement failli sans qu’une faute pénale ou financière personnelle soit démontrable, le droit français ne prévoit rigoureusement rien d’autre que le changement d’affectation. Entre le tribunal et la mutation, il n’y a pas d’étage.
L’état du droit
Les quatre régimes existants
La responsabilité disciplinaire des agents publics est régie par le code général de la fonction publique, qui organise l’échelle des sanctions et les garanties de procédure. La responsabilité financière des gestionnaires publics, refondue par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, confie à la chambre du contentieux de la Cour des comptes, avec appel devant une cour d’appel financière, la répression des fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif ; ce régime, entré en vigueur le 1er janvier 2023, a rendu ses premières décisions et comporte un trait décisif pour la présente fiche : l’ordre écrit d’une autorité hiérarchique exonère l’agent qui l’a reçu, la responsabilité remontant alors à son auteur 3. La responsabilité pénale des ministres relève de la Cour de justice de la République, dont la suppression a été proposée par le projet de loi constitutionnelle de 2018-2019, resté sans suite 1. La responsabilité politique, enfin, relève des articles 49 et 50 de la Constitution, et son effacement par le fait majoritaire est le point de départ du dossier.
Le licenciement pour insuffisance professionnelle
Le code général de la fonction publique le permet, mais le juge administratif exige que l’insuffisance révèle une incompétence globale et durable à exercer les fonctions du grade, et non des carences ponctuelles ; la consultation de l’instance disciplinaire et l’exigence de mesures d’accompagnement préalables complètent un régime que sa lourdeur rend inusité pour l’encadrement supérieur 4.
Les emplois à la décision du Gouvernement
Leur régime, désormais organisé dans le cadre de la réforme de l’encadrement supérieur de l’État, repose sur la libre nomination et la libre révocation ; la réintégration dans le corps ou le cadre d’origine est de droit, et aucune évaluation n’est requise avant une nouvelle nomination à un emploi de direction 5.
Le point de blocage
Trois pièces manquent, précisément situées. Un motif de cessation de fonctions propre à la défaillance managériale des dirigeants, distinct de la faute disciplinaire et de l’inaptitude au grade. Une conséquence de carrière à la révocation pour défaillance, aujourd’hui indolore. Et la publicité de l’instruction écrite : le droit de 2022 connaît l’ordre écrit exonératoire, mais ne prévoit pas sa publication, de sorte que le transfert de responsabilité qu’il opère reste invisible du Parlement et des citoyens.
Ce qui se fait ailleurs
Le Royaume-Uni et l’accounting officer. Dans chaque ministère britannique, le plus haut fonctionnaire, le secrétaire permanent, est formellement désigné accounting officer : personnellement comptable, devant le Parlement et notamment le comité des comptes publics, de la régularité, de la probité et du bon emploi des fonds de son département, selon les règles du Trésor consignées dans Managing Public Money 6. La pièce maîtresse du dispositif est l’instruction ministérielle écrite, la ministerial direction : lorsqu’un ministre veut passer outre l’avis de son accounting officer sur la régularité, l’économie ou la faisabilité d’une dépense, celui-ci demande une instruction écrite ; le ministre qui la signe assume publiquement, l’instruction étant transmise au contrôleur général des comptes et publiée, et la liste en est tenue à jour 6. Chaque rapport annuel ministériel comporte un chapitre d’accountability signé de l’accounting officer 6. Le résultat mesurable est la publicité elle-même : les instructions sont recensées, datées, motivées, et leur simple perspective suffit le plus souvent à faire modifier le projet. Ce qui s’importe est le mécanisme, l’alerte formalisée, l’instruction écrite, la publication ; ce qui ne s’importe pas est le contexte de Westminster, où le secrétaire permanent est unique par ministère, ce qui impose en France une désignation par périmètre de programme.
Le précédent interne. L’ordre écrit exonératoire existe déjà dans le régime français de 2022 3 : la France a donc adopté la moitié du mécanisme britannique, celle qui protège l’agent, sans la moitié qui responsabilise le ministre, la publication. La fiche complète le geste.
La proposition
Quatre mesures législatives, et un volet constitutionnel distinct qui peut être disjoint.
Premier volet, l’insuffisance managériale caractérisée. Pour les seuls emplois de direction de l’État et de ses établissements, un motif propre de cessation des fonctions est créé : l’insuffisance managériale caractérisée, définie comme le manquement répété aux obligations essentielles de pilotage, la non-prévention de risques majeurs pour la sécurité des personnes ou des deniers, ou l’inatteinte persistante et injustifiée des objectifs fixés. Elle est constatée par une procédure adaptée à ces emplois : un comité d’évaluation présidé par un magistrat administratif, avis simple rendu dans un délai bref, décision motivée de l’autorité de nomination. Elle n’est pas une sanction disciplinaire, elle ouvre les garanties correspondantes, communication du dossier et contradictoire, et elle peut conduire, dans les cas les plus graves, au licenciement dans les conditions du droit commun de l’insuffisance professionnelle, dont elle précise l’application aux dirigeants au lieu d’y déroger.
Deuxième volet, le contrat de mission et l’évaluation au retour. Toute nomination à un emploi supérieur à la décision du Gouvernement s’accompagne d’une lettre de mission publiée fixant les objectifs, articulée avec la part variable de rémunération proposée par une autre fiche de ce site. La réintégration dans le corps d’origine après révocation demeure de droit, le grade appartenant au fonctionnaire : ce que la fiche change est la suite. Lorsque la cessation de fonctions est motivée par une défaillance dans l’exercice de l’emploi, l’intéressé ne peut être nommé à un nouvel emploi de direction avant une évaluation par le comité mentionné au premier volet, dont l’avis est communiqué à l’autorité de nomination. La sanction n’est plus indolore : elle suspend l’accès aux responsabilités, pas les droits statutaires.
Troisième volet, l’instruction écrite publiée. Lorsqu’un directeur d’administration centrale, un responsable de programme ou un dirigeant d’opérateur estime qu’une instruction qu’il reçoit compromet la régularité, l’économie des moyens ou la soutenabilité de son périmètre, il en demande la confirmation écrite. L’instruction écrite exonère son destinataire, comme le prévoit déjà le régime de 2022, et elle est transmise sans délai aux commissions des finances des deux assemblées puis publiée, sous les seules réserves des secrets protégés par la loi. Le mécanisme ne retire au ministre aucun pouvoir : il décide toujours, mais il signe, et cela se sait.
Quatrième volet, l’audition annuelle. Chaque directeur d’administration centrale et chaque dirigeant d’opérateur est entendu au moins une fois par an par la commission permanente compétente sur les résultats de son périmètre, l’exécution de sa lettre de mission et les instructions écrites reçues. L’audition n’emporte aucun pouvoir de révocation parlementaire, qui heurterait la séparation des pouvoirs : elle rend la défaillance visible là où se vote le budget.
Le volet constitutionnel, pour mémoire et disjoint. La suppression de la Cour de justice de la République et le jugement des ministres par les juridictions pénales de droit commun, avec une commission de filtrage des plaintes, figuraient au projet de loi constitutionnelle de 2018 ; la fiche y souscrit, en relevant que cette réforme relève d’une révision et n’est pas la condition des quatre volets précédents.
Ce que la réforme coûte
Rien en crédits : aucun organisme, le comité d’évaluation étant une formation ad hoc, aucun emploi, aucune rémunération modifiée. Les coûts réels sont d’une autre nature et doivent être nommés. Un coût d’attractivité : des emplois de direction plus exposés se pourvoiront moins facilement, ce que la contrepartie indemnitaire proposée par la fiche jumelle vient équilibrer. Un risque de contentieux initial, le temps que la notion d’insuffisance managériale se stabilise devant le juge administratif. Et un risque d’usage politique du dispositif, traité par la composition du comité, la motivation obligatoire et la publicité, qui exposent l’évincement de complaisance autant que la défaillance réelle.
Objections prévisibles
« Vous fragilisez la protection statutaire qui garantit l’impartialité de l’administration. »
La fiche ne touche ni au grade, ni à la carrière, ni à la discipline de droit commun : elle ne concerne que l’accès aux emplois de direction et son maintien, qui n’ont jamais été des droits statutaires, la révocabilité ad nutum existant depuis toujours. Ce qui change est que la révocation cesse d’être à la fois discrétionnaire et sans conséquence : elle devient motivée, évaluée et suivie d’effets sur l’accès aux responsabilités, ce qui protège mieux de l’arbitraire que le système actuel, où l’on peut être écarté sans motif et recasé sans examen.
« Le régime de 2023 devant la Cour des comptes suffit. »
Il réprime la faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, ce qui est un standard élevé et un champ étroit : la défaillance managériale sans faute caractérisée, la dégradation continue d’un service, les risques non prévenus sans dommage financier chiffrable lui échappent par construction 3. Les deux régimes sont complémentaires, et la fiche s’appuie d’ailleurs sur l’une de ses pièces, l’ordre écrit exonératoire, pour la porter à la lumière.
« L’accounting officer suppose Westminster : un secrétaire permanent, un ministère, une tradition. »
L’architecture institutionnelle ne se transpose pas, le mécanisme si : une alerte formalisée, une instruction écrite, une publication. La preuve en est que le droit français a déjà importé la moitié du mécanisme en 2022, l’exonération par ordre écrit, sans difficulté constitutionnelle ; la publication est un complément d’information du Parlement, non un transfert de pouvoir.
« Plus personne n’acceptera ces postes. »
L’objection vaudrait si la fiche ajoutait du risque sans contrepartie. Elle est conçue avec sa jumelle indemnitaire : davantage de rémunération variable pour les résultats, davantage de conséquences pour les défaillances. C’est l’équilibre ordinaire des fonctions dirigeantes partout ailleurs, et l’État ne perd rien à décourager les candidats qui ne veulent des responsabilités que si elles n’en sont pas.
« La vraie responsabilité est politique, et vous n’y pouvez rien. »
En partie exact : aucune loi ne fera démissionner un ministre. Mais la fiche déplace ce qu’elle peut déplacer : l’instruction écrite publiée remet la décision politique à sa place, signée du politique, et l’audition annuelle rend la gestion administrative visible du Parlement. Quant au reste, la solidarité gouvernementale et le départ en cas d’échec, il relève d’une convention que le droit ne crée pas, mais que la transparence des instructions rendra plus coûteuse à ignorer.
La traduction législative
La numérotation du code général de la fonction publique et du code des juridictions financières devra être vérifiée à la date du dépôt.
Exposé des motifs
La responsabilité des dirigeants publics français a deux étages en état de marche, le pénal et le financier, et un vide entre les deux. Le juge pénal exige une faute caractérisée que la mauvaise gestion ne constitue pas, et son temps n’est pas celui de la démocratie ; le juge financier, depuis le régime unifié de 2023, réprime la faute grave au préjudice significatif, champ nécessaire et étroit. Restent la défaillance managériale, la dégradation continue d’un service, les risques non prévenus : pour ceux-là, le droit ne connaît que la mutation. Le licenciement pour insuffisance professionnelle est verrouillé par une jurisprudence qui exige l’inaptitude globale au grade ; la révocation des emplois à la décision du Gouvernement laisse la carrière intacte ; et l’opinion, ne voyant plus ni démissions ni sanctions, saisit le juge pénal, qui relaxe faute de faute, et la relaxe est lue comme une impunité.
Le présent texte construit l’étage manquant, pour les seuls dirigeants. Il crée l’insuffisance managériale caractérisée, constatée par un comité présidé par un magistrat administratif, qui définit pour les emplois de direction ce que la jurisprudence n’a jamais eu à définir, les obligations essentielles du pilotage. Il assortit chaque nomination d’une lettre de mission publiée et subordonne toute nouvelle direction, après une éviction pour défaillance, à une évaluation : la réintégration dans le corps demeure de droit, le recasement aux responsabilités cesse d’être automatique. Il complète le régime financier de 2023 par la publication des instructions écrites : l’ordre écrit exonère déjà l’agent qui le reçoit, il sera désormais transmis aux commissions des finances et publié, de sorte que la décision assumée porte la signature de celui qui l’a prise, comme le pratique le Royaume-Uni avec les instructions ministérielles de ses accounting officers. Il institue enfin l’audition annuelle des directeurs et dirigeants d’opérateurs devant les commissions compétentes.
Ce texte est le second volet d’un diptyque : une autre proposition rend variable une part substantielle de la rémunération des mêmes dirigeants selon leurs résultats. Récompenser les résultats sans sanctionner les défaillances serait une prime sans contrepartie ; sanctionner sans récompenser serait une pénalité sans attrait. L’État emploie des dirigeants : il est temps qu’il les traite comme tels, dans les deux sens du mot.
Article 1er
Le code général de la fonction publique est complété par un article ainsi rédigé :
« Pour les emplois supérieurs et de direction de l’État et de ses établissements publics, constitue une insuffisance managériale caractérisée le manquement répété aux obligations essentielles de pilotage attachées à l’emploi, l’absence de prévention de risques majeurs pour la sécurité des personnes ou la protection des deniers publics, ou l’inatteinte persistante, sans justification tirée des moyens alloués ou de circonstances extérieures, des objectifs fixés par la lettre de mission.
« L’insuffisance managériale caractérisée est constatée après avis d’un comité d’évaluation présidé par un membre du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, rendu dans un délai de deux mois, l’intéressé ayant reçu communication de son dossier et été mis à même de présenter ses observations. Elle entraîne la cessation des fonctions dans l’emploi et peut fonder, dans les cas les plus graves, la mise en oeuvre du licenciement pour insuffisance professionnelle dans les conditions prévues par le présent code, dont elle précise l’application à ces emplois. »
Portée : l’article crée l’étage manquant entre la discipline et la mutation, pour les seuls dirigeants, en précisant le droit commun de l’insuffisance professionnelle plutôt qu’en y dérogeant : la jurisprudence exige une inaptitude aux fonctions exercées, et l’article définit ce que sont, pour un emploi essentiellement managérial, ces fonctions.
Article 2
I. – Toute nomination à un emploi supérieur à la décision du Gouvernement est accompagnée d’une lettre de mission fixant les objectifs de l’emploi, rendue publique dans le mois de la nomination.
II. – Lorsqu’il est mis fin aux fonctions pour un motif tiré de la manière de servir dans l’emploi, l’intéressé, qui réintègre son corps ou cadre d’emplois dans les conditions de droit commun, ne peut être nommé à un nouvel emploi supérieur ou de direction avant que le comité mentionné à l’article 1er ait rendu un avis sur les conditions d’exercice de l’emploi précédent. Cet avis est communiqué à l’autorité de nomination.
Portée : le grade et la réintégration demeurent intacts, ce que la Constitution et le statut commandent ; ce qui cesse est le recasement automatique aux responsabilités. L’avis ne lie pas l’autorité de nomination : il l’informe, et il l’expose si elle passe outre.
Article 3
Le code des juridictions financières est complété par un article ainsi rédigé :
« Lorsque le titulaire d’un emploi supérieur ou de direction, un responsable de programme ou le dirigeant d’un organisme public estime qu’une instruction qu’il a reçue est de nature à compromettre la régularité de la gestion, l’économie des moyens ou la soutenabilité budgétaire de son périmètre, il en demande la confirmation par écrit. L’instruction écrite exonère son destinataire de la responsabilité prévue par le présent code à raison de son exécution. Elle est transmise sans délai aux commissions chargées des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et rendue publique, sous réserve des secrets protégés par la loi. »
Portée : la première moitié du mécanisme existe depuis l’ordonnance du 23 mars 2022, l’ordre écrit exonératoire ; l’article ajoute la moitié britannique, la transmission au Parlement et la publication, qui transforment une protection individuelle silencieuse en un mécanisme public d’imputation : celui qui décide signe, et cela se voit.
Article 4
Les directeurs d’administration centrale et les dirigeants des établissements et groupements publics de l’État sont entendus au moins une fois par an par la commission permanente compétente de chaque assemblée sur les résultats de leur périmètre, l’exécution de leur lettre de mission et, le cas échéant, les instructions écrites mentionnées à l’article 3.
Portée : l’audition ne crée aucun pouvoir de sanction parlementaire, qui se heurterait à la séparation des pouvoirs ; elle institue la comparution régulière qui, au Royaume-Uni, fait exister la responsabilité personnelle des dirigeants administratifs sans porter atteinte à l’autorité des ministres.
Sources
- 1. Sénat, rapport d’information n° 592 (2021-2022), « Judiciarisation de la vie publique : le dialogue plutôt que le duel » : déplacement de la responsabilité politique vers le juge pénal, inadéquation des qualifications pénales à la défaillance de gestion, temps judiciaire, absence de sanction intermédiaire ; rappel du projet de loi constitutionnelle de 2018-2019 prévoyant la suppression de la Cour de justice de la République. https://www.senat.fr/rap/r21-592/r21-592_mono.html ↩
- 2. Conseil d’État, étude annuelle 2003, « Perspectives pour la fonction publique » : dissociation croissante entre le pouvoir de décision et l’imputation des conséquences, effets de la multiplication des structures sur la chaîne de responsabilité. https://www.conseil-etat.fr/Media/actualites/documents/reprise-_contenus/etudes-annuelles/ea2003-perspectives-pour-la-fonction-publique ↩
- 3. Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, en vigueur le 1er janvier 2023 : répression par la chambre du contentieux de la Cour des comptes des fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif, appel devant la Cour d’appel financière ; exonération de l’agent ayant agi sur ordre écrit de son supérieur hiérarchique ou d’une autorité habilitée, la responsabilité étant reportée sur l’auteur de l’ordre. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045398055 ↩
- 4. Code général de la fonction publique, licenciement pour insuffisance professionnelle ; jurisprudence administrative constante exigeant une insuffisance globale et durable au regard des fonctions du grade, les carences ponctuelles ne pouvant fonder le licenciement, avec consultation de l’instance disciplinaire et exigence d’accompagnement préalable ; Service-public.fr, fiche relative au licenciement d’un fonctionnaire. https://www.service-public.gouv.fr/particuliers/vosdroits/F514 – https://www.naudrh.com/2024/02/des-carences-ponctuelles-ne-peuvent-pas-fonder-un-licenciement-pour-insuffisance-profesionnelle.html ↩
- 5. Revue Pouvoirs, « Démissions et révocations des ministres et des hauts fonctionnaires sous la Ve République » : régime des emplois à la décision du Gouvernement, révocabilité ad nutum et réintégration de droit dans le corps d’origine, portée limitée de la sanction à la perte des indemnités de l’emploi. https://revue-pouvoirs.fr/wp-content/uploads/pdfs_articles/Pouvoirs36_p117-134_demissions_revocations.pdf ↩
- 6. Trésor britannique, Managing Public Money, et rapports annuels ministériels, chapitre d’accountability : désignation du secrétaire permanent de chaque ministère comme accounting officer, personnellement comptable devant le Parlement de la régularité, de la probité et du bon emploi des fonds ; procédure de la ministerial direction, instruction écrite demandée lorsque le ministre passe outre l’avis de l’accounting officer, transmise au contrôleur général des comptes et publiée, la liste des instructions étant tenue à jour. https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money – https://www.gov.uk/government/publications/desnz-annual-report-and-accounts-2025-to-2026/accountability-report ↩
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