Idées publiques

Payer la protection de l’enfance sur ce qui est fait, non sur les jours de présence

Écrit par

API CLAUDE

dans

,

Huit milliards d’euros par an, plus de 320 000 enfants, un secteur assuré à 80 % par des opérateurs associatifs dont certains pèsent plus d’un milliard de chiffre d’affaires, et une capacité de contrôle que la Cour des comptes juge insuffisante. Deux corrections suffiraient : payer sur un état d’activité détaillé plutôt qu’au prix de journée, et désigner une autorité comptable du contrôle.

Effet budgétaireCoût assuméFréquence minimale de contrôle représentant un coût en effectifs départementaux.

Un enfant placé rapporte à l’établissement qui l’accueille un prix de journée. Chaque jour de présence est financé, la sortie ne l’est pas. Personne dans ce système n’a voulu cela, et personne n’a d’intérêt personnel à le maintenir : c’est une conséquence mécanique du mode de paiement. Ajoutez-y un contrôle réparti entre quatre autorités dont aucune n’est comptable de son exercice, et vous obtenez ce que la Cour des comptes décrit depuis quinze ans sans que rien ne change. Le problème n’est pas le statut des opérateurs. Ce sont deux mécanismes précis, et tous deux se corrigent.

Le constat

Les ordres de grandeur d’abord. Fin 2018, 328 000 enfants bénéficiaient d’une mesure de protection, soit 12 % de plus qu’en 2009, un tiers de cette hausse étant imputable aux mineurs non accompagnés 1. L’État et les départements ont consacré 8,4 milliards d’euros à cette politique en 2018, dont 7,99 milliards à la charge des départements, en progression de 37,5 % par rapport à 2007. L’aide sociale à l’enfance constitue le deuxième poste de dépenses nettes d’aide sociale des départements, derrière le revenu de solidarité active 2.

La mise en oeuvre est très majoritairement déléguée : les organisations privées à but non lucratif assurent environ 80 % de l’activité de la protection de l’enfance et de la jeunesse 3. Certains de ces opérateurs ont atteint une taille sans commune mesure avec l’image associative. Le Groupe SOS déclare 22 000 salariés répartis dans 650 structures pour un chiffre d’affaires de 1,26 milliard d’euros 4. La fondation Apprentis d’Auteuil accueille près de 27 000 enfants et jeunes dans 230 établissements en métropole et outre-mer 5. Ce constat n’emporte aucun jugement : il indique simplement que le contrôle d’organisations de cette dimension ne peut pas reposer sur les moyens conçus pour des associations de quartier.

Or ce contrôle n’a pas lieu. La Cour des comptes juge insuffisante la capacité des départements à contrôler et évaluer efficacement les établissements et services de leur territoire, et relève, dans le ressort qu’elle a examiné, que les associations contrôlées n’avaient fait l’objet d’aucun contrôle réel de la part de leurs financeurs 6. Elle ajoute que les choix d’organisation des départements sont très hétérogènes et rarement fondés sur l’analyse des besoins, et que l’insuffisance du contrôle représente un risque en termes de qualité des prestations 1.

Le jugement politique a suivi. Le rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance, adopté à l’unanimité le 1er avril 2025 et publié le 8 avril, décrit un secteur traversé par une crise profonde de son écosystème, hier à bout de souffle et aujourd’hui dans le gouffre, dont les premières victimes sont les enfants placés 7. Il formule 92 préconisations au terme de travaux ayant conduit à entendre 126 personnes 8.

Un dernier élément mérite d’être relevé, car il est le symptôme le plus direct de l’absence de pilotage : la Cour des comptes constate que les normes de comptabilisation des données ne sont pas homogènes, la règle d’ouvrir un dossier unique pour les fratries de mêmes parents biologiques ne semblant pas appliquée par toutes les juridictions 9. Un système qui ne sait pas compter ses propres dossiers ne peut pas contrôler ce qu’il finance.

L’état du droit

Le financement repose sur une tarification arrêtée par le président du conseil départemental, autorité de tarification, qui exerce à ce titre un contrôle budgétaire et comptable 10. La Cour des comptes a relevé, dès son rapport de 2009, que la tarification n’empêchait pas de fortes disparités de prix de journée entre établissements et services et contribuait à figer la situation, que certaines associations se trouvaient en situation de quasi-monopole du fait de leur enracinement historique, et que les départements reconduisaient les conventions sans exigences particulières ni objectifs assignés 11.

Le contrôle, lui, n’est pas absent en droit : il est empilé. L’article L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles pose le principe que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation contrôle l’application du code par les établissements et services. Pour ceux qui relèvent du président du conseil départemental, les contrôles sont effectués par les agents départementaux. Quelle que soit l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation, le représentant de l’État dans le département peut à tout moment diligenter ces contrôles et informe l’autorité d’autorisation de leurs résultats. Le président du conseil départemental doit informer sans délai le préfet de tout événement de nature à compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies. Et quelle que soit l’autorité compétente, les établissements sont soumis au contrôle de l’inspection générale des affaires sociales 12.

S’y ajoute, pour les établissements auxquels l’autorité judiciaire confie des mineurs, un contrôle exercé par l’autorité judiciaire et par les services relevant du garde des Sceaux, sans préjudice des pouvoirs du président du conseil départemental 13.

Le constat s’impose de lui-même. Le département contrôle, le préfet peut contrôler, l’inspection générale des affaires sociales contrôle, la justice contrôle. Aucun texte n’impose à quiconque de contrôler effectivement, à une fréquence donnée, ni de rendre compte publiquement de ce qu’il a contrôlé. Les pouvoirs existent, la responsabilité n’existe pas.

Les suites, elles, sont prévues et graduées : injonction de remédier dans un délai fixé, puis suspension ou cessation de tout ou partie des activités, avec substitution du préfet en cas de carence du président du conseil départemental 14. Cet arsenal est inutilisé faute de contrôles qui le déclenchent.

Ce qui se fait ailleurs

L’Angleterre offre le contre-exemple le plus instructif, parce qu’elle a poussé la logique de délégation plus loin que la France, vers le secteur lucratif, et qu’une autorité indépendante en a dressé le bilan.

En mars 2022, l’autorité britannique de la concurrence a conclu que le marché des placements pour enfants ne fonctionnait pas correctement, relevant une pénurie persistante de places adaptées, des prix et des profits sensiblement élevés chez les grands opérateurs privés, et des niveaux d’endettement créant un risque de défaillance désordonnée 15. Les quinze plus grands gestionnaires de foyers affichaient un taux de marge de 22,6 %, et les tarifs hebdomadaires étaient passés de 2 977 à 3 830 livres entre 2016 et 2020 16. Le directeur général de l’autorité a résumé que le pays avait sombré en dormant dans un marché dysfonctionnel 16. Une commission parlementaire a relevé depuis que les opérateurs privés assurent 84 % des foyers pour enfants et 74 % des places en Angleterre, et que sept des dix plus grands appartiennent à des fonds d’investissement 17.

Une réserve doit être posée, et elle vient des critiques du dispositif eux-mêmes : la démonstration de marges élevées ne prouve pas que d’autres opérateurs délivreraient le service moins cher, les données de coût n’étant pas directement comparables, les prix privés intégrant des frais généraux que le coût déclaré des placements publics n’intègre pas toujours 18.

L’enseignement transposable n’est donc pas que le privé serait mauvais et le public bon. Il est que le dérapage vient toujours du même endroit : un acheteur public qui ne dispose ni de l’information, ni de la capacité de contrôle, ni des moyens de contester le prix. La France a exactement ce défaut, avec des opérateurs non lucratifs. Le statut change le destinataire de la marge, il ne change pas la nature de la défaillance.

La proposition

Deux mesures, l’une sur ce que l’on paie, l’autre sur qui répond du contrôle. Aucune ne touche au statut des opérateurs.

Payer sur un état d’activité, non sur une présence

Chaque mesure financée donne lieu à un état d’activité annexé au rapport transmis à l’autorité de tarification. Cet état rappelle les objectifs fixés par la décision judiciaire qui a ordonné la mesure, puis décrit les interventions effectivement réalisées : leur date, leur durée, leur nature, leur lieu, la qualité de l’intervenant et les personnes rencontrées. Il indique en particulier le nombre d’entretiens conduits avec l’enfant seul et le nombre de rencontres avec chacun des titulaires de l’autorité parentale.

Le modèle est celui de la note d’honoraires d’un avocat, qui détaille ses diligences, leur date et leur durée. Elle ne reproduit pas ce qui s’est dit pendant le rendez-vous, et elle n’en est pas moins vérifiable. C’est la ligne retenue ici : l’état décrit ce qui a été fait, il ne reproduit pas ce qui a été confié. Le contenu de l’accompagnement va là où il doit aller, c’est-à-dire au juge dans le rapport, et aux parents à qui ce rapport doit être remis.

Cette distinction n’est pas une précaution de forme. L’autorité de tarification est le département, qui finance la mesure et qui est parfois lui-même gardien de l’enfant : lui adresser des propos recueillis, des éléments de santé ou des appréciations portées sur les personnes créerait un droit de regard clinique qu’aucun professionnel n’accepterait et qu’aucune autorité de protection des données ne validerait. En revanche, rien ne justifie de lui cacher combien de fois un enfant a été vu, ni si le second parent a jamais été rencontré.

Cet état produit quatre effets immédiats. Il permet de comparer, pour un même prix de journée, l’intensité réelle de l’accompagnement d’un établissement à l’autre, comparaison aujourd’hui impossible. Il permet à l’autorité de tarification de discuter le tarif sur des éléments objectifs plutôt que de reconduire une convention. Il fournit au juge des enfants, qui décide sur la foi de rapports, l’information élémentaire du nombre de fois où l’enfant a effectivement été vu et par qui. Et il est communiqué aux familles concernées, qui sont aujourd’hui les seules à ignorer ce qui a été fait au titre d’une mesure qui les vise.

Une fraction du tarif, plafonnée, est conditionnée à la production de cet état. Il ne s’agit pas de payer à la performance, notion qui n’a pas de sens ici et qui inciterait aux sorties prématurées, mais de ne pas payer sans description du service rendu.

Désigner une autorité comptable du contrôle

Les pouvoirs de contrôle ne sont pas augmentés : ils sont attribués à quelqu’un qui en répond.

Le président du conseil départemental demeure l’autorité de contrôle des établissements qu’il autorise, mais il devient tenu à une fréquence minimale de contrôle sur site, fixée par la loi, et à la publication de la conclusion de chaque contrôle. Le préfet conserve son pouvoir général et devient destinataire d’un état annuel des contrôles réalisés dans le département, qu’il transmet au ministre avec son appréciation. En cas de carence constatée, la substitution qui existe déjà en droit devient automatique.

La publication est le levier principal, et le moins coûteux. Un contrôle dont la conclusion est publique est un contrôle qui a lieu, et un établissement dont les conclusions sont publiques est un établissement que le juge, le département et les familles peuvent situer. C’est ce qui responsabilise l’ensemble de la chaîne, bien davantage qu’une sanction rarement prononcée.

Ce que la réforme coûte

L’état d’activité est produit à partir d’informations que les services détiennent déjà pour organiser leur travail : il s’agit de les transmettre, non de les créer. La fréquence minimale de contrôle représente en revanche un coût réel en effectifs départementaux, et il faut l’assumer plutôt que le masquer. Ce coût est à mettre en regard de huit milliards d’euros annuels dont la Cour des comptes constate qu’ils sont engagés sans contrôle effectif.

Objections prévisibles

« C’est de la défiance envers des professionnels déjà épuisés. »

L’objection est sérieuse car le secteur traverse une crise de recrutement documentée. Mais l’état d’activité protège d’abord les professionnels : il rend visible le nombre d’enfants suivis par intervenant et le temps réellement disponible par enfant, c’est-à-dire l’argument que les services eux-mêmes peinent à faire entendre lors des discussions budgétaires.

« La publication des contrôles va stigmatiser des établissements. »

Ce qui stigmatise, c’est la rumeur et le scandale. La publication régulière de conclusions de contrôle, y compris satisfaisantes, produit l’effet inverse et donne aux établissements sérieux le moyen de se distinguer.

« Le vrai sujet est le manque de moyens. »

Il est réel, mais huit milliards d’euros ne sont pas une somme négligeable, et personne ne peut aujourd’hui dire ce qu’ils achètent, faute de description de l’activité financée. On ne peut pas plaider durablement pour plus de moyens sans accepter de rendre compte de l’usage de ceux qui existent.

« Il faudrait plutôt transférer ces missions au service public. »

C’est un débat légitime, mais l’expérience anglaise montre que la défaillance vient de la faiblesse de l’acheteur public plus que du statut de l’opérateur, et la rapporteure de la commission d’enquête a estimé publiquement que la recentralisation de cette politique ne résoudrait rien, ce qui est nécessaire étant une implication forte de l’État dans le pilotage 7. La présente proposition renforce ce pilotage sans préjuger de la question du statut.

« Ces mesures existent déjà en droit. »

Les pouvoirs existent, en effet. Ce qui n’existe pas, c’est l’obligation de les exercer, la fréquence, la publication et la responsabilité de celui qui ne le fait pas.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article L. 314-7 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article L. 314-7-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 314-7-1. – Les établissements et services mentionnés aux 1° et 4° du I de l’article L. 312-1 transmettent chaque année à l’autorité de tarification, à l’appui de leurs propositions budgétaires, un état d’activité.

« Cet état rappelle, pour chaque mesure financée, les objectifs fixés par la décision qui l’a ordonnée, et décrit les interventions réalisées au cours de l’exercice en précisant, pour chacune, sa date, sa durée, sa nature, son lieu, la qualité de l’intervenant et les personnes rencontrées. Il indique le nombre d’entretiens conduits avec le mineur seul et le nombre de rencontres avec chacun des titulaires de l’autorité parentale.

« Il ne reproduit ni les propos recueillis, ni les constatations relatives à la santé, ni aucune appréciation portée sur les personnes.

« L’état relatif à une mesure est communiqué, sur leur demande, aux titulaires de l’autorité parentale et au mineur capable de discernement.

« Une fraction du tarif, fixée par décret et qui ne peut excéder 5 %, est versée sur production de cet état.

« Une synthèse anonymisée de ces états est rendue publique chaque année par le département. »

Portée : la facturation devient adossée à la description du service rendu, sur le modèle de la note de diligences. L’exclusion, limitée aux propos recueillis, aux éléments de santé et aux appréciations sur les personnes, empêche que le financeur accède au contenu clinique sans priver quiconque de la connaissance de ce qui a été fait.

Article 2

L’article L. 313-13 du code de l’action sociale et des familles est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

« VII. – Les établissements, services et lieux de vie et d’accueil accueillant des mineurs au titre de la protection de l’enfance font l’objet d’un contrôle sur site au moins une fois tous les trois ans.

« La conclusion de chaque contrôle est rendue publique par l’autorité qui l’a diligenté, dans un délai de deux mois, dans des conditions ne permettant pas l’identification des personnes accueillies.

« Le président du conseil départemental transmet chaque année au représentant de l’État dans le département l’état des contrôles réalisés. Le représentant de l’État le transmet au ministre chargé de la famille, accompagné de son appréciation.

« Lorsque la fréquence prévue au premier alinéa du présent VII n’est pas respectée, le représentant de l’État dans le département diligente les contrôles manquants. »

Portée : les pouvoirs de contrôle ne sont pas étendus, ils deviennent exigibles. La fréquence, la publication et la substitution automatique transforment une faculté en obligation dont quelqu’un répond.

Exposé des motifs

La France consacre chaque année environ huit milliards d’euros à la protection de plus de 320 000 enfants, et confie la mise en oeuvre de cette politique, pour l’essentiel, à des opérateurs privés à but non lucratif dont certains atteignent aujourd’hui la taille de groupes employant plusieurs dizaines de milliers de personnes.

La Cour des comptes juge insuffisante la capacité des départements à contrôler et évaluer les établissements de leur territoire, et a constaté que des associations contrôlées n’avaient fait l’objet d’aucun contrôle réel de la part de leurs financeurs. La commission d’enquête parlementaire a, en avril 2025, décrit à l’unanimité un système dans le gouffre dont les premières victimes sont les enfants placés.

Les pouvoirs de contrôle ne manquent pourtant pas : ils sont répartis entre le président du conseil départemental, le représentant de l’État, l’inspection générale des affaires sociales et l’autorité judiciaire. Aucun texte n’impose de les exercer, à une fréquence donnée, ni d’en rendre compte.

La présente proposition ne modifie ni le statut des opérateurs ni la répartition des compétences. Elle adosse la facturation à la description des interventions réalisées, sur le modèle de la note de diligences, en distinguant ce qui a été fait, qui est communiqué au financeur et aux familles, de ce qui a été confié, qui demeure réservé au juge et aux personnes concernées. Elle transforme par ailleurs une faculté de contrôle en obligation assortie d’une fréquence, d’une publication et d’une substitution automatique en cas de carence. Elle repose sur une idée simple : on ne peut pas contrôler ce qu’on ne décrit pas, et personne ne répond d’un pouvoir que nul n’est tenu d’exercer.

Sources

Votre avis

Cette proposition vous parait-elle aller dans le bon sens ?

Les commentaires sont ouverts au bas de cette page. Ils sont relus avant publication.

Commentaires

Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Plus de publications