La Sécurité sociale gère déjà une complémentaire santé, la complémentaire santé solidaire, mais elle la réserve aux ménages modestes et la ferme au-dessus d’un plafond. Cette fiche propose de l’ouvrir à tous : une couverture unique, au même tarif pour chacun quel que soit son revenu, gratuite en dessous du seuil de pauvreté, proposée par la caisse primaire d’assurance maladie et souscrite librement. Nul n’est obligé de la prendre, personne ne peut se la voir refuser.
La Sécurité sociale sait déjà gérer une complémentaire santé. Elle le fait depuis des années, sous le nom de complémentaire santé solidaire, pour environ sept millions de personnes. Mais elle la réserve à ceux dont les ressources sont inférieures à un plafond, et la ferme au premier euro au-dessus. Il en résulte ce que produit tout plafond : un effet de seuil brutal, un non-recours massif, et des ménages modestes qui, pour cent euros de revenu supplémentaires, perdent une couverture qu’ils ne retrouveront pas à ce prix sur le marché. Cette fiche propose de supprimer le plafond plutôt que de le relever : la même couverture, proposée à tous par la caisse primaire d’assurance maladie, au même tarif quel que soit le revenu, gratuite en dessous du seuil de pauvreté. Elle ne rend rien obligatoire et ne supprime aucune mutuelle : elle ajoute une offre publique que chacun est libre de prendre ou de laisser.
Le constat
La complémentaire santé solidaire compte 7,9 millions de bénéficiaires en juin 2025, dont 6,1 millions au titre de la version gratuite et 1,8 million au titre de la version avec participation financière, les effectifs ayant progressé de 4,7 % entre décembre 2023 et décembre 2024 1. Cette progression tient notamment à l’attribution automatique de la version gratuite aux bénéficiaires du revenu de solidarité active, au partage automatisé des données de ressources et à la montée en charge des dispositifs de présomption de droit 1.
Le non-recours demeure toutefois massif. Selon une étude de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, 56 % seulement des bénéficiaires potentiels avaient sollicité le dispositif en 2021, le taux de non-recours s’établissant à 44 % après avoir été de 46 % en 2020 2. L’automatisation produit des effets nets lorsqu’elle est mise en œuvre : le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale relève que l’automatisation pour les allocataires du revenu de solidarité active a porté leur taux de recours estimé à 80 % en 2023 3.
Depuis le 1er juillet 2026, en application de l’article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, l’attribution de la version payante est proposée automatiquement aux bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique vivant seuls sans enfant à charge et aux jeunes percevant l’allocation du contrat d’engagement jeune dans un foyer non imposable ; il s’agit toutefois d’une demi-automatisation, chaque demande devant encore être complétée par l’allocataire 4.
Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale relève enfin que la distinction entre bénéficiaires de la version gratuite et de la version payante crée une distinction artificielle et inéquitable entre les pauvres et les pauvres jugés trop riches, et rapporte que plusieurs députés ont proposé de relever le seuil de la version gratuite au niveau du seuil de pauvreté 3.
Près d’une personne éligible sur deux ne bénéficiait pas du dispositif en 2021, alors que l’automatisation, là où elle a été mise en œuvre, a porté le taux de recours à 80 %.
L’état du droit
L’accès à la complémentaire santé solidaire suppose d’être affilié à l’assurance maladie et que les ressources du foyer, appréciées sur les douze mois civils précédant l’avant-dernier mois de la demande, ne dépassent pas un plafond fixé annuellement 56. Trois situations en résultent : en dessous d’un premier plafond, la couverture est gratuite ; entre ce plafond et un second, elle coûte moins d’un euro par jour et par personne ; au-delà du second plafond, l’accès est fermé 5. Le barème en vigueur depuis le 1er avril 2026 est le suivant, en métropole. Pour une personne seule, la couverture est gratuite jusqu’à 10 421 euros de ressources annuelles, et payante entre 10 421 et 14 069 euros. Pour deux personnes, les seuils sont de 15 632 et 21 103 euros ; pour trois, de 18 758 et 25 324 euros ; pour quatre, de 21 885 et 29 544 euros ; au-delà, chaque personne supplémentaire relève les seuils de 4 169 et 5 628 euros 9. Des barèmes distincts s’appliquent en Alsace-Moselle, dans les départements et régions d’outre-mer et à Mayotte.
La participation demandée pour la version payante est calculée selon l’âge de chaque membre du foyer au 1er janvier de l’année d’ouverture du droit, et ne peut dépasser un euro par jour et par personne ; les tranches les plus basses documentées par l’assurance maladie sont de 8 euros par mois pour les plus jeunes et de 14 euros pour la tranche suivante 10. Les montants supérieurs parfois cités dans le débat, de l’ordre de 60 euros mensuels, ne correspondent pas à ce dispositif mais à l’aide au paiement d’une complémentaire santé qui l’a précédé.
Les bénéficiaires du revenu de solidarité active se voient attribuer automatiquement la version gratuite, sans démarche 5. L’article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a étendu une automatisation partielle à d’autres allocataires à compter du 1er juillet 2026 4.
Le point de blocage est double : le maintien d’une démarche à la charge de l’allocataire, même dans les cas dits automatisés, et l’existence d’un plafond de gratuité inférieur au seuil de pauvreté, qui laisse hors du dispositif gratuit des personnes pauvres au sens statistique.
Ce qui se fait ailleurs
La Belgique a résolu, sur le fond, le problème que cette fiche entend traiter, et elle l’a fait par la voie que la seconde partie de la proposition retient.
Son dispositif équivalent, l’intervention majorée, améliore le remboursement des soins pour les ménages modestes. Son mérite n’est pas dans son barème mais dans son mode d’attribution : le bénéficiaire n’a aucune démarche à accomplir. La mutualité vérifie elle-même les revenus à partir de bases de données authentiques, au moyen d’un échange de données organisé avec l’administration fiscale, appelé flux proactif. L’attribution est automatique pour les titulaires de certaines allocations, revenu d’intégration sociale, allocations aux personnes handicapées, garantie de revenus aux personnes âgées, et elle a été étendue aux chômeurs isolés, aux personnes en incapacité de travail depuis plus de trois mois et aux personnes reconnues handicapées. Lorsque les données fiscales font apparaître qu’un ménage remplit les conditions sans être encore couvert, c’est la mutualité qui prend contact avec lui, et non l’inverse 11. Environ deux millions et demi de Belges en bénéficient.
Le contre-exemple néerlandais est tout aussi instructif. L’allocation de soins, destinée à couvrir tout ou partie de la prime d’assurance et de la franchise obligatoire, est soumise à conditions de ressources mais doit être demandée à l’administration fiscale 12. Le dispositif est généreux ; il repose néanmoins sur une démarche, avec le non-recours que cela implique.
Transposabilité : ce qui est repris de la Belgique n’est pas le niveau de la couverture, comparable au dispositif français, mais l’inversion de la charge. En France, l’administration dispose déjà des données de ressources nécessaires, puisqu’elle les utilise pour instruire les demandes ; ce qui manque n’est pas l’information, c’est l’obligation d’en tirer les conséquences sans attendre une démarche. La Belgique démontre que le flux proactif est techniquement praticable, y compris entre une administration fiscale et des organismes assureurs distincts, configuration plus complexe que la configuration française.
Un point d’alerte figure toutefois dans les sources françaises : le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale fait état d’un désengagement progressif des organismes complémentaires du dispositif et demande à la direction de la sécurité sociale des informations précises sur les motifs de ce désengagement 3. Ce point devra être documenté avant toute extension.
La proposition
Ouvrir la complémentaire santé solidaire à toute personne affiliée à l’assurance maladie, sans condition de ressources, selon trois règles.
Un tarif unique. Le montant de la cotisation est le même pour tous, quel que soit le revenu, l’état de santé, la profession ou le lieu de résidence. Il est fixé chaque année de manière à couvrir le coût des prestations servies, selon un barème par âge identique à celui qui s’applique aujourd’hui à la version payante, échelonné de huit à trente euros par mois selon l’âge et ne dépassant jamais un euro par jour et par personne 7. Personne n’est refusé, personne ne remplit de questionnaire médical, et le tarif ne dépend pas de ce que l’on gagne.
La gratuité en dessous du seuil de pauvreté. En deçà de ce seuil, la couverture est gratuite. Le plafond de gratuité actuel, 10 421 euros annuels pour une personne seule, est inférieur au seuil de pauvreté, ce qui laisse hors du dispositif gratuit des personnes pauvres au sens statistique. Le relèvement au seuil de pauvreté a été chiffré : il porterait le nombre de personnes éligibles à 6,6 millions en métropole et, à taux de recours inchangé, le nombre de bénéficiaires à 4,4 millions contre 2,1 millions 3.
L’attribution automatique de la part gratuite. Lorsque l’administration dispose déjà, par le dispositif de ressources mensuelles, des données établissant que le foyer se situe sous le seuil, le droit est ouvert sans démarche, l’allocataire conservant la faculté de refuser. La Belgique le fait depuis des années par échange de données entre son administration fiscale et les mutualités, en contactant elle-même les ménages éligibles 11.
Ce que la mesure change réellement. Elle supprime trois choses d’un coup. L’effet de seuil, puisqu’il n’y a plus de porte qui se ferme : au-dessus du seuil de pauvreté, on paie, mais on garde exactement la même couverture. Le non-recours par méconnaissance, puisque l’offre est proposée par la caisse à laquelle chacun est déjà rattaché. Et la sélection, puisque le tarif ne dépend ni de l’âge d’entrée, ni de l’état de santé, ni de l’appartenance à une entreprise.
Ce qu’elle ne fait pas. Elle ne rend rien obligatoire : nul n’est tenu de souscrire, et les contrats collectifs d’entreprise continuent de s’appliquer à qui en bénéficie. Elle ne supprime aucune mutuelle et n’interdit aucun contrat : elle ajoute une offre publique à côté d’elles. Elle ne relève pas non plus du panier de soins de l’assurance maladie obligatoire, qui reste inchangé.
Elle se lit enfin avec la fiche sur le plafond de remboursement imposé aux mutuelles : l’une ouvre une couverture à ceux qui n’en ont pas, l’autre rend aux contrats existants la liberté de mieux rembourser. Les deux vont dans le même sens, contre l’uniformisation par le bas.
Ce que la réforme coûte
Le coût est réel et il se décompose en deux parts qu’il ne faut pas confondre.
La part gratuite est une dépense publique : prise en charge intégrale de la couverture pour les bénéficiaires supplémentaires, et perte de la participation aujourd’hui acquittée par ceux qui basculeraient de la version payante vers la gratuité. Ce coût n’est pas chiffré dans les sources de cette fiche et devra l’être par la direction de la sécurité sociale avant toute mise en oeuvre.
La part payante, en revanche, n’est pas une dépense : elle est équilibrée par construction, le tarif étant fixé pour couvrir les prestations servies. Le risque n’est pas budgétaire, il est technique, et il porte un nom : l’antisélection. Si l’offre publique n’attire que les personnes en mauvaise santé, son coût par tête dépassera le tarif et l’équilibre sera rompu. C’est l’objection principale, traitée ci-dessous.
Aucun organisme n’est créé. Le dispositif, ses caisses gestionnaires, son barème par âge et le dispositif de ressources mensuelles existent déjà.
Objections prévisibles
« Une offre publique ouverte à tous n’attirera que les malades, et son équilibre sera rompu. »
C’est l’objection décisive, et elle ne se règle pas par une pétition de principe. Trois éléments la limitent. Le premier est que le tarif est le même pour tous : une offre à tarif unique attire mécaniquement ceux que le marché tarife au-dessus, c’est-à-dire les personnes âgées et les malades, mais elle attire aussi ceux qui n’ont aucune couverture, dont la structure de risque est celle de la population générale. Le deuxième est que la couverture proposée reste celle de la complémentaire santé solidaire, plus proche du panier de base que des contrats haut de gamme : elle n’attire pas ceux qui cherchent une couverture étendue. Le troisième est que le barème par âge, déjà en vigueur, absorbe une partie de l’effet. Cela ne suffit pas à écarter le risque, et le tarif devra être révisable annuellement au vu du coût constaté.
« C’est la nationalisation des mutuelles par la bande. »
Non, et la différence est vérifiable dans le texte proposé : rien n’est rendu obligatoire, aucun contrat n’est interdit, aucun organisme n’est absorbé. Ce qui est créé est une offre publique parmi d’autres, que chacun est libre de refuser. La comparaison honnête n’est pas la nationalisation mais l’existence, dans d’autres secteurs, d’un opérateur public en concurrence avec des opérateurs privés. Il reste vrai que cette offre exercera une pression sur les tarifs du marché : c’est un effet recherché, et il doit être assumé comme tel plutôt que dissimulé.
« La Sécurité sociale n’a pas vocation à gérer une complémentaire. »
Elle en gère déjà une, pour plus de sept millions de bénéficiaires 7, avec ses caisses, son barème et son réseau. La proposition ne lui confie pas un métier nouveau : elle lui retire une condition de ressources.
« L’automatisation intégrale se heurte à la protection des données personnelles et au droit de chacun de ne pas être inscrit d’office dans un dispositif d’aide sociale. »
C’est l’objection la plus sérieuse sur le plan juridique. La proposition y répond en retenant une automatisation avec faculté de refus et non une affiliation d’office irrévocable : l’allocataire est informé de son droit et de son attribution, et peut y renoncer. Ce schéma est déjà celui de l’attribution automatique aux bénéficiaires du revenu de solidarité active 5, dont le taux de recours atteint 80 % 3.
« Étendre le dispositif accroîtra le désengagement des organismes complémentaires, qui gèrent une partie des contrats. »
Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale documente ce désengagement et en demande les motifs 3 : c’est un préalable à traiter, et non un motif d’inaction. Il conviendra d’établir si ce désengagement tient aux conditions économiques de la gestion ou à d’autres causes, avant d’arrêter l’architecture de gestion du dispositif élargi.
« Le non-recours ne tient pas seulement à la complexité des démarches mais aussi à la méconnaissance des droits : l’automatisation ne suffira pas. »
C’est exact, et les travaux disponibles recommandent précisément de compléter la simplification par une communication ciblée aux moments clés des parcours professionnels et par un renforcement de la coordination territoriale entre acteurs de l’emploi, du social et de la santé 8. La présente proposition porte sur le levier le plus directement mesurable, l’automatisation, sans exclure ces autres axes.
La traduction législative
Exposé des motifs
En 2021, 44 % des personnes éligibles à la complémentaire santé solidaire n’en bénéficiaient pas. Là où l’automatisation a été mise en œuvre, pour les allocataires du revenu de solidarité active, le taux de recours a été porté à environ 80 %. L’extension engagée au 1er juillet 2026 pour d’autres allocataires demeure une demi-automatisation, chaque demande devant être complétée par l’intéressé.
Le présent projet de loi tire les conséquences de ce constat. Il relève le plafond de la version gratuite au niveau du seuil de pauvreté, mettant fin à une distinction que le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale qualifie d’artificielle et d’inéquitable entre les pauvres et ceux qui sont jugés trop riches pour la gratuité. Selon les simulations du comité scientifique de ce Conseil, un tel relèvement porterait le nombre de bénéficiaires de 2,1 à 4,4 millions à taux de recours inchangé.
Il rend, en second lieu, l’attribution entièrement automatique lorsque l’administration dispose déjà des données de ressources nécessaires, le bénéficiaire conservant la faculté de renoncer.
Article 1er
L’article L. 861-1 du code de la sécurité sociale est modifié afin que le plafond de ressources ouvrant droit à la protection complémentaire en matière de santé sans participation financière soit fixé à un niveau au moins égal au seuil de pauvreté, tel que défini à partir du niveau de vie médian, dans des conditions fixées par décret.
Portée : cet article aligne le seuil de gratuité sur le seuil de pauvreté, supprimant la catégorie intermédiaire des personnes pauvres exclues de la gratuité.
Article 2
L’article L. 861-5 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque les organismes d’assurance maladie disposent, par les échanges de données mentionnés au présent code, des informations permettant de constater que les conditions de ressources sont remplies, la protection complémentaire est attribuée sans que le bénéficiaire ait à accomplir de démarche. Celui-ci en est informé et peut y renoncer. »
Portée : cet article transforme la demi-automatisation actuelle, qui laisse subsister une démarche de l’allocataire, en attribution effective assortie d’un droit de refus.
Sources
- 1. Complémentaire santé solidaire, « Publication du rapport annuel de la C2S 2025 » (7,9 millions de bénéficiaires en juin 2025, répartition, progression, mesures de simplification) – https://www.complementaire-sante-solidaire.gouv.fr/actualites/rapports/publication-du-rapport-annuel-de-la-c2s-2025 ↩
- 2. Ymanci, « Les nouveaux plafonds de la CSS » (étude de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques : 56 % de recours en 2021, non-recours de 46 % en 2020 puis 44 %) – https://ymanci.fr/assurance-sante/actualites/nouveaux-plafonds-de-ressources-pour-la-css-avril-2025/ ↩
- 3. Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et de l’exclusion sociale, avis sur le rapport annuel 2025 de la complémentaire santé solidaire (taux de recours de 80 % pour les allocataires du RSA, distinction artificielle entre pauvres, simulations Ines sur le relèvement au seuil de pauvreté, désengagement des organismes complémentaires, barème de 16 à 60 euros) – https://solidarites.gouv.fr/sites/solidarite/files/2026-01/Avis-CNLE-C2S-2025.pdf ↩
- 4. Économie Matin, « Complémentaire santé solidaire : combien économisent vraiment les ménages modestes ? » (article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, extension du 1er juillet 2026, demi-automatisation, plafonds de 10 421 à 14 069 euros) – https://www.economiematin.fr/complementaire-sante-solidaire-menages-pauvres ↩
- 5. Complémentaire Santé Solidaire, « Plafonds Complémentaire santé solidaire » (conditions d’éligibilité, trois situations, attribution automatique aux bénéficiaires du RSA) – https://www.complementaire-sante-solidaire.fr/plafond-complementaire-sante-solidaire/ ↩
- 6. Service-public.fr, « Complémentaire santé solidaire : les plafonds de ressources pour en bénéficier évoluent » (période de référence des ressources, simulateur) – https://www.service-public.gouv.fr/particuliers/actualites/A17326 ↩
- 7. Santé Matin, « Complémentaire santé solidaire : l’automatisation qui sauve des vies » (plus de sept millions de bénéficiaires, barème de 8 à 30 euros selon l’âge, effets de l’automatisation) – https://www.santematin.fr/complementaire-sante-solidaire-automatisation ↩
- 8. Complémentaire santé solidaire, « Lutter contre le non-recours à la complémentaire santé solidaire des demandeurs d’emploi et des actifs précaires » (recommandations sur l’information, la coordination territoriale et l’aller-vers) – https://www.complementaire-sante-solidaire.gouv.fr/actualites/etudes/lutter-contre-le-non-recours-la-complementaire-sante-solidaire-des-demandeurs ↩
- 9. Service-public.fr, actualité relative à l’évolution des plafonds de ressources de la complémentaire santé solidaire, barème applicable à compter du 1er avril 2026 : pour une personne seule, gratuité jusqu’à 10 421 euros annuels et participation entre 10 421 et 14 069 euros ; 15 632 et 21 103 euros pour deux personnes ; 18 758 et 25 324 euros pour trois ; 21 885 et 29 544 euros pour quatre ; majorations de 4 169 et 5 628 euros par personne supplémentaire ; barèmes distincts en Alsace-Moselle, outre-mer et à Mayotte. https://www.service-public.gouv.fr/particuliers/actualites/A17326 ↩
- 10. Assurance maladie, présentation de la complémentaire santé solidaire : la participation financière est calculée selon l’âge de chaque membre du foyer au 1er janvier de l’année d’ouverture du droit et ne dépasse pas un euro par jour et par personne. https://www.ameli.fr/assure/droits-demarches/difficultes-acces-droits-soins/complementaire-sante/complementaire-sante-solidaire ↩
- 11. Belgique, Institut national d’assurance maladie-invalidité, intervention majorée : la mutualité vérifie elle-même les revenus à partir de bases de données authentiques, sans démarche du bénéficiaire, au moyen d’un échange de données avec le service public fédéral Finances ; l’attribution est automatique pour les titulaires de certaines allocations et a été étendue aux chômeurs isolés, aux personnes en incapacité de travail de plus de trois mois et aux personnes reconnues handicapées, les ménages identifiés par les données fiscales étant contactés par leur mutualité. https://www.inami.fgov.be/fr/themes/soins-de-sante-cout-et-remboursement/facilites-financieres/intervention-majoree ↩
- 12. Pays-Bas, allocation de soins : destinée à couvrir tout ou partie de la prime d’assurance et de la franchise obligatoire, elle est soumise à conditions de ressources et doit être demandée à l’administration fiscale. Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale, régime néerlandais de sécurité sociale des salariés. https://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_paysbas_salaries.html ↩
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