Idées publiques

Imposer aux administrations un quota de postes de travail d’intérêt général

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Le travail d’intérêt général existe depuis 1983 et une agence dédiée a été créée en 2018 pour développer l’offre de postes. Le nombre de postes disponibles demeure toutefois le facteur limitant : en Île-de-France, le faible nombre de places entraînait des délais d’exécution de peine de quatorze mois en moyenne. Cette fiche propose d’obliger les personnes publiques à proposer un nombre minimal de postes rapporté à leurs effectifs, la peine ne pouvant être prononcée que si elle est exécutable.

Effet budgétaireEffet à chiffrerÉconomie attendue mais non chiffrable à partir des sources de cette fiche : chaque peine de travail d’intérêt général effectivement exécutée se substitue à une peine d’emprisonnement ou à une amende, mais aucun coût unitaire public comparant les deux n’est disponible dans les sources rassemblées ; coût pour les structures d’accueil au titre de l’encadrement, non chiffré.

Le travail d’intérêt général est une peine ancienne, largement consensuelle, et dont tout le monde s’accorde à souhaiter le développement. Depuis quarante ans, rapports et agences se succèdent pour la promouvoir. Elle bute pourtant toujours sur le même obstacle matériel : le nombre de postes offerts par les organismes d’accueil. Cette fiche porte sur ce seul point.

Le constat

Le travail d’intérêt général a été inscrit dans le droit pénal français par la loi du 10 juin 1983 1. Il consiste, pour la personne condamnée, en l’exécution d’un travail non rémunéré au profit d’un organisme habilité, pendant une durée comprise entre vingt et quatre cents heures, sous le contrôle du service pénitentiaire d’insertion et de probation 2. Il peut être prononcé pour un délit passible d’emprisonnement ou une contravention de cinquième classe, si la personne poursuivie ne s’y oppose pas 3.

Plusieurs rapports successifs ont préconisé son développement : le rapport Blanc en 2007, le rapport Huyghe-Raimbourg de 2013 sur la surpopulation carcérale, qui présentait le travail d’intérêt général comme une solution à ce phénomène, et le rapport Paris-Layani de mars 2018 intitulé « Les leviers permettant de dynamiser le travail d’intérêt général », qui a préfiguré la création d’une agence dédiée 4. L’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice a été créée par un décret du 7 décembre 2018 24, et une plateforme dédiée a été lancée en 2019 pour développer et simplifier l’accès aux postes, avec un objectif de 30 000 postes à la fin de l’année 2022 45.

Le facteur limitant demeure toutefois documenté : la Région Île-de-France relevait que le faible nombre de places dans la région impliquait mécaniquement des délais d’exécution de peine particulièrement longs, de quatorze mois en moyenne 6. Plusieurs collectivités ont créé leurs propres structures pour y remédier, comme l’Agence parisienne du travail d’intérêt général et de la prévention de la récidive, créée en juin 2023 1.

Le fait qui résume le problème : une peine prononcée qui attend quatorze mois avant d’être exécutée perd l’essentiel de son sens éducatif et de sa portée dissuasive, et cette attente ne tient pas au juge mais au nombre de places disponibles.

L’état du droit

Le travail d’intérêt général est défini à l’article 131-8 du code pénal. Lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prescrire, à la place de l’emprisonnement, que le condamné accomplira, pour une durée de vingt à quatre cents heures, un travail non rémunéré au profit soit d’une personne morale de droit public, soit d’une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public, soit d’une association habilitée à mettre en oeuvre des travaux d’intérêt général 9. Le même article subordonne le prononcé de la peine au consentement du condamné, le juge devant, avant toute mise à exécution, l’informer de son droit de la refuser et recueillir sa réponse. Les modalités d’exécution sont fixées par les articles R. 131-11-2 à R. 131-34 du même code 9.

Deux conséquences en découlent, qui commandent la proposition. La première est que le premier bénéficiaire désigné par la loi est la personne morale de droit public : l’État et les collectivités ne sont pas des accueillants parmi d’autres, ils sont nommés en tête. La seconde est que la loi ne leur impose rien : elle décrit qui peut accueillir, jamais qui doit. Le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation, ou le juge de l’application des peines s’il le souhaite, décide de l’organisme auprès duquel la peine est effectuée 3. Les postes sont proposés la plupart du temps par l’État, les collectivités locales ou des associations habilitées 5.

En cas d’inexécution dans le délai prévu, la personne condamnée peut être poursuivie pour le délit d’inexécution d’un travail d’intérêt général ou voir mise à exécution la peine d’emprisonnement fixée par le juge 7.

L’Agence du travail d’intérêt général exploite une plateforme dont les données doivent permettre d’établir des statistiques descriptives des organismes et des postes, ainsi que des conditions de mise à exécution de la peine ; ces données ont vocation à se substituer à celles issues de l’applicatif utilisé jusqu’alors, dont le référentiel de postes demeurait inexploitable en l’état 8.

Le point de blocage est que l’offre de postes repose entièrement sur le volontariat des organismes d’accueil : aucune obligation ne pèse sur les personnes publiques, alors même qu’elles constituent le premier gisement de postes.

Ce qui se fait ailleurs

L’Angleterre et le pays de Galles offrent le point de comparaison le plus documenté, et il porte moins sur l’obligation d’accueillir que sur le pilotage de l’offre.

Le travail non rémunéré y est l’une des treize obligations pouvant assortir une peine exécutée dans la communauté. Il est prononcé pour quarante à trois cents heures selon la gravité de l’infraction, et doit être accompli dans un délai de douze mois 10. L’ordre de grandeur est comparable au dispositif français, avec un plafond plus bas et, surtout, un délai d’exécution fixé par la loi, ce que le droit français ne prévoit pas.

Deux éléments méritent d’être retenus. Le premier est l’ampleur du recours : environ une peine communautaire sur trois comporte une obligation de travail non rémunéré, et 12 850 personnes y ont été condamnées au seul trimestre s’achevant en juin 2025 10. Le second est que le ministère de la justice britannique publie régulièrement des données de gestion sur l’exécution de ces peines, ce qui permet de mesurer les délais et le taux d’achèvement 11. C’est précisément ce que la France ne sait pas faire aujourd’hui, son ancien applicatif ayant laissé un référentiel de postes inexploitable.

Une souplesse britannique mérite enfin d’être signalée, car elle répond par avance à une objection : jusqu’à 30 % des heures peuvent être consacrées à des activités de formation ou d’insertion professionnelle plutôt qu’à un travail au sens strict 10. La peine n’y est donc pas conçue comme une simple réparation.

Les sources rassemblées ne permettent pas de documenter avec la même précision le dispositif allemand, et cette fiche préfère s’abstenir plutôt que de l’approximer.

Transposabilité : ce qui est repris n’est pas le quota, que le Royaume-Uni ne pratique pas davantage, mais l’idée que l’offre de postes est une variable de politique publique qui se mesure et se pilote, et non le résidu du volontariat des organismes. La proposition française y ajoute l’obligation d’accueil, parce que la structure française diffère sur un point : c’est l’État et les collectivités qui constituent le gisement de postes, et la loi les désigne déjà en premier sans rien exiger d’eux.

La proposition

Obliger l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics à proposer et à maintenir habilité un nombre minimal de postes de travail d’intérêt général, rapporté à leurs effectifs et fixé par décret, et publier annuellement, par département, le nombre de postes offerts, le nombre de peines prononcées et le délai moyen de mise à exécution.

Le second volet est indissociable du premier : la publication du délai moyen de mise à exécution par département est la seule manière de vérifier que l’obligation produit son effet, et de faire apparaître les territoires où l’offre demeure insuffisante.

Ce que la réforme coûte

Elle fait peser sur les personnes publiques le coût de l’encadrement des personnes accueillies, notamment la formation de tuteurs habilités, comme le pratiquent déjà certaines collectivités 6. Ce coût n’est pas chiffrable à partir des sources de cette fiche. Elle ne crée aucun organisme : l’agence dédiée et sa plateforme existent depuis 2018 et 2019.

Objections prévisibles

« Imposer des quotas de postes à des services publics déjà sous tension revient à leur transférer une charge de suivi et d’encadrement qu’ils n’ont pas les moyens d’assumer. »

C’est l’objection la plus forte. Trois éléments de réponse. D’abord, le quota proposé est proportionné aux effectifs, ce qui évite de faire peser une charge identique sur une commune rurale et sur une administration centrale. Ensuite, l’encadrement repose sur des tuteurs formés, dispositif déjà financé par certaines collectivités dans le cadre de subventions existantes 6. Enfin, la charge doit être comparée à celle que représente, pour la collectivité nationale, une peine d’emprisonnement substituée faute de place en travail d’intérêt général.

« Le travail d’intérêt général suppose l’accord de la personne condamnée : multiplier les postes ne garantit pas que la peine sera prononcée ni exécutée. »

C’est exact, la peine ne peut être prononcée que si la personne poursuivie ne s’y oppose pas 3. Mais l’inverse est également vrai : un juge ne prononce pas volontiers une peine dont il sait qu’elle mettra quatorze mois à être exécutée. L’offre de postes conditionne le prononcé autant que l’exécution.

« Une obligation légale sans sanction restera lettre morte, comme d’autres objectifs quantifiés. »

C’est la raison pour laquelle la proposition associe systématiquement l’obligation à la publication annuelle et territorialisée des résultats. La transparence sur le nombre de postes offerts par chaque catégorie de personnes publiques, et sur les délais de mise à exécution qui en résultent, constitue le mécanisme d’application le plus praticable, à défaut d’une sanction financière difficile à concevoir entre personnes publiques.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article 131-8 du code pénal, il est inséré un article 131-8-1 ainsi rédigé :

« Art. 131-8-1. – L’État, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics proposent et maintiennent habilités un nombre minimal de postes susceptibles d’accueillir des personnes condamnées à la peine de travail d’intérêt général. Ce nombre est fixé par décret en Conseil d’État en fonction des effectifs de la personne publique concernée. »

Portée : cet article transforme en obligation proportionnée aux effectifs ce qui repose aujourd’hui sur le seul volontariat des personnes publiques.

Article 2

L’agence mentionnée au décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018 publie annuellement, pour chaque département, le nombre de postes de travail d’intérêt général offerts, le nombre de peines de travail d’intérêt général prononcées et le délai moyen écoulé entre le prononcé de la peine et le début de son exécution.

Portée : cet article rend vérifiable l’effet de l’obligation créée par l’article 1er et fait apparaître les territoires où l’offre demeure insuffisante.

Exposé des motifs

Le travail d’intérêt général, institué en 1983, fait l’objet d’un consensus rare : trois rapports successifs, en 2007, 2013 et 2018, en ont préconisé le développement, et une agence dédiée a été créée à cette fin en 2018, avec un objectif de trente mille postes.

Le facteur limitant demeure le nombre de places offertes. En Île-de-France, le faible nombre de places entraînait des délais d’exécution de peine de quatorze mois en moyenne. Une peine qui attend plus d’un an perd l’essentiel de sa portée éducative et dissuasive, et cette attente ne dépend ni du juge ni du condamné.

Le présent projet de loi fait peser sur les personnes publiques, premier gisement de postes, une obligation d’offre proportionnée à leurs effectifs, et impose la publication annuelle et départementale du nombre de postes offerts, du nombre de peines prononcées et du délai moyen de mise à exécution, seule manière de vérifier que l’obligation produit son effet.

Sources

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