Le référendum d’initiative partagée, seul mécanisme de démocratie directe ouvert aux citoyens depuis 2008, n’a jamais abouti en quinze ans faute de seuils atteignables : 185 parlementaires puis 4,8 millions de signatures. Cette fiche propose de créer, à côté de ce dispositif, un référendum d’initiative véritablement citoyenne, déclenché par les seuls électeurs sans validation parlementaire préalable, sur un objet unique et sous contrôle du Conseil constitutionnel, à des seuils inspirés du droit italien.
Le seul mécanisme de démocratie directe ouvert à l’initiative des citoyens en droit français, le référendum d’initiative partagée introduit en 2008, n’a jamais produit de scrutin en quinze ans d’existence. Les seuils qu’il impose, un cinquième des parlementaires puis un dixième du corps électoral, se sont révélés hors d’atteinte. Cette fiche propose d’inscrire dans la Constitution un véritable référendum d’initiative citoyenne, déclenché par les seuls électeurs sans validation parlementaire préalable, sur un objet unique et sous le contrôle du Conseil constitutionnel.
Le constat
Le référendum d’initiative partagée, introduit à l’article 11 de la Constitution par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et entré en vigueur en 2015, exige la réunion d’un cinquième des membres du Parlement, soit au moins 185 députés et sénateurs sur 925, soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit plus de 4,7 millions de personnes 1. Il a été utilisé pour la première fois en 2019 à propos de la privatisation d’Aéroports de Paris et n’a pas abouti faute d’avoir réuni les soutiens citoyens suffisants dans le délai imparti 1. Les travaux de la commission des lois de l’Assemblée nationale relèvent que, quinze ans après la révision constitutionnelle, ce dispositif est resté largement lettre morte 6.
Le mouvement des Gilets jaunes a porté, à partir de 2018, la revendication d’un référendum d’initiative citoyenne selon quatre modalités : législative, abrogatoire, constitutionnelle et révocatoire 3. Cette revendication a été reprise, sous des formes variables, par plusieurs candidats à l’élection présidentielle de 2022 3.
En quinze ans, le référendum d’initiative partagée n’a débouché sur aucun scrutin, alors que le droit de pétition législative italien, comparable dans son principe, ne requiert que 50 000 signatures 4.
L’état du droit
L’article 11 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision de 2008, organise le référendum d’initiative partagée : une proposition de loi déposée par un cinquième des membres du Parlement doit être soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales dans un délai déterminé par une loi organique 15. Le texte ne peut porter sur l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an, ni sur un sujet déjà rejeté par référendum dans les deux années précédentes 5. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de conformité à la Constitution et de respect de ces conditions procédurales 5.
Une proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un référendum d’initiative citoyenne délibératif, abaissant les seuils requis et permettant aux citoyens d’être à l’origine de la procédure sans initiative parlementaire préalable, a fait l’objet de travaux en commission des lois de l’Assemblée nationale, sans aboutir à ce jour à une adoption définitive 26. Le point de blocage identifié par les travaux parlementaires est double : le seuil de signatures citoyennes exigé, très supérieur aux standards européens comparables, et l’exigence d’une initiative parlementaire préalable, qui prive les citoyens de la maîtrise du déclenchement de la procédure 6.
Ce qui se fait ailleurs
L’Italie ouvre l’initiative législative populaire à 50 000 signataires en application de l’article 71 de sa Constitution 42. Elle connaît surtout, à l’article 75, le mécanisme le plus proche de celui proposé ici : le référendum abrogatif, par lequel 500 000 électeurs peuvent provoquer un scrutin national sur l’abrogation d’une loi, utilisé à de nombreuses reprises depuis 1974. La Suisse pratique l’initiative populaire depuis le milieu du XIXe siècle : la réunion de 100 000 signatures à l’échelle nationale suffit à convoquer l’ensemble du corps électoral aux urnes 3. Aux États-Unis, plusieurs États, dont la Californie, connaissent des mécanismes d’initiative populaire à l’échelon fédéré, sans équivalent à l’échelle fédérale 3. Ces mécanismes existent, sous des modalités variées, dans une quarantaine de pays selon les travaux parlementaires français 7.
Transposabilité : les seuils suisses et italiens ne peuvent être transposés à l’identique compte tenu des différences de taille du corps électoral, mais ils démontrent qu’un seuil de quelques dizaines de milliers à quelques centaines de milliers de signataires, très inférieur au seuil français actuel de 4,7 millions, permet un fonctionnement réel du mécanisme sans dérive plébiscitaire documentée dans ces pays. Le contrôle de constitutionnalité préalable, déjà pratiqué en France pour le référendum d’initiative partagée, est conservé dans la présente proposition, ce qui distingue le dispositif français projeté du modèle suisse, dépourvu d’un tel contrôle systématique.
La proposition
Créer, à l’article 11 de la Constitution, un référendum d’initiative citoyenne à objet unique, dont le déclenchement appartient aux seuls électeurs, sans initiative parlementaire préalable, sous le contrôle de conformité du Conseil constitutionnel, à un seuil de signatures fixé par une loi organique à un niveau substantiellement inférieur à celui du référendum d’initiative partagée actuel.
Le mécanisme reprend l’architecture générale déjà travaillée en commission des lois : une proposition de loi d’initiative citoyenne à objet unique, contrôlée par le Conseil constitutionnel avant l’ouverture du recueil des signatures, une période de recueil d’une durée déterminée, et l’organisation du référendum dès le seuil atteint 6.
Ce que la réforme ne coûte pas
La mesure ne crée pas d’organisme nouveau : le contrôle de constitutionnalité relève du Conseil constitutionnel déjà compétent pour le référendum d’initiative partagée, et l’organisation matérielle des scrutins relève des dispositifs électoraux existants. Le seul coût variable est celui de l’organisation des référendums effectivement déclenchés, dont le nombre n’est pas prévisible mais dont le coût unitaire est connu : la Cour des comptes chiffre à au moins 461 millions d’euros le coût pour l’État des élections de 2022, année de quatre tours nationaux, soit environ deux euros par électeur inscrit et par tour, ce qui situe un référendum national autour d’une centaine de millions d’euros 8.
Objections prévisibles
« Un seuil trop bas ouvre la voie à une instrumentalisation par des groupes d’intérêt organisés et à une instabilité législative permanente. »
C’est l’objection la plus sérieuse, et l’expérience suisse comme italienne ne l’a pas empêchée totalement mais l’a contenue par deux garde-fous que la présente proposition reprend : le contrôle de constitutionnalité préalable, qui écarte les textes contraires aux droits fondamentaux avant même le recueil des signatures, et la règle d’irrecevabilité d’un texte déjà rejeté par référendum dans les deux années précédentes, empruntée au dispositif existant de l’article 11 5.
« Les électeurs pourraient voter des textes contraires aux droits fondamentaux, le rétablissement de la peine de mort par exemple. »
Non, le contrôle préalable l’empêche : le Conseil constitutionnel écarte, avant même l’ouverture du recueil des signatures, toute proposition contraire à la Constitution. Le dispositif proposé est un référendum législatif : il ne peut pas toucher à la Constitution elle-même, et la peine de mort est doublement verrouillée, par l’article 66-1 de la Constitution et par le protocole n° 13 à la Convention européenne des droits de l’homme, qui ne souffre aucune dérogation. C’est la différence structurelle avec le modèle suisse, dépourvu de contrôle de constitutionnalité systématique.
« Le Parlement, élu au suffrage universel, doit rester le canal normal de la loi ; un référendum populaire concurrent affaiblit la démocratie représentative. »
Le dispositif proposé ne remplace pas la loi parlementaire, il la complète pour les textes que la voie parlementaire n’a pas su faire aboutir malgré une demande citoyenne significative et vérifiée par un seuil de signatures élevé. Le Parlement conserve l’intégralité de sa compétence législative ordinaire.
La traduction législative
Exposé des motifs
Le référendum d’initiative partagée, seul mécanisme de démocratie directe ouvert aux citoyens depuis 2008, n’a produit aucun scrutin en quinze ans d’existence, les seuils qu’il impose, cent quatre-vingt-cinq parlementaires puis près de cinq millions d’électeurs, s’étant révélés hors d’atteinte. Le présent projet de loi constitutionnelle crée, à côté de ce dispositif, un référendum d’initiative véritablement citoyenne, dont le déclenchement n’exige plus le concours préalable du Parlement. Le contrôle de constitutionnalité, exercé avant même le recueil des signatures, et les garde-fous d’irrecevabilité déjà applicables au référendum d’initiative partagée sont maintenus, pour concilier l’ouverture du mécanisme aux citoyens et la stabilité de l’ordre juridique.
Article 1er
L’article 11 de la Constitution est complété par les alinéas suivants :
« Un référendum portant sur une proposition de loi d’initiative citoyenne à objet unique est organisé lorsque cette proposition est soutenue par une proportion des électeurs inscrits sur les listes électorales déterminée par une loi organique.
« Les conditions de présentation de la proposition de loi d’initiative citoyenne et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle sa conformité à la Constitution avant l’ouverture du recueil des signatures sont déterminées par une loi organique.
« La décision du Conseil constitutionnel constatant cette conformité ouvre une période de recueil des signatures dont la durée est fixée par la loi organique.
« Une proposition de loi d’initiative citoyenne ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ni porter sur le même sujet qu’un référendum d’initiative citoyenne organisé dans les deux années précédentes. »
Portée : cet article reprend, en l’adaptant à une initiative purement citoyenne, l’architecture procédurale du référendum d’initiative partagée existant : contrôle préalable du Conseil constitutionnel, période de recueil déterminée, garde-fous d’irrecevabilité. Le seuil précis de signatures relève d’une loi organique distincte, à fixer après débat parlementaire sur son niveau.
Sources
- 1. Cause commune, « Le référendum d’initiative citoyenne (RIC), un remède à la crise de la démocratie représentative ? » (seuils du RIP, échec de 2019 sur ADP) – https://www.causecommune-larevue.fr/_le_referendum_d_initiative_citoyenne_ric_un_remede_la_crise_de_la_democratie_representative ↩
- 2. Sénat, service des études juridiques, étude de législation comparée sur le référendum : conditions de déclenchement dans les principales démocraties, dont le seuil italien de cinquante mille signatures pour l’initiative législative populaire. https://www.senat.fr/lc/lc4/lc4_mono.html ↩
- 3. Wikipédia, « Référendum d’initiative citoyenne » (revendications des Gilets jaunes, positions des candidats à la présidentielle de 2022, comparaisons Suisse, Italie, Californie) – https://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9f%C3%A9rendum_d’initiative_citoyenne ↩
- 4. Constitution de la République italienne, article 71 : l’initiative législative appartient au peuple par la présentation, par cinquante mille électeurs au moins, d’un projet rédigé en articles. Seuil confirmé par l’étude de législation comparée du Sénat citée à la note 2. ↩
- 5. Constitution du 4 octobre 1958, article 11, alinéas 3 à 6 (procédure du référendum d’initiative partagée). https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur ↩
- 6. Assemblée nationale, commission des lois constitutionnelles, texte comparatif sur la proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un référendum d’initiative citoyenne délibératif (document de travail r2424-aCOMPA) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/old/17/pdf/rapports/r2424-aCOMPA.pdf ↩
- 7. Europe1, « Le référendum d’initiative citoyenne, obsession des « gilets jaunes » » (pays pratiquant l’initiative citoyenne) – https://www.europe1.fr/politique/le-referendum-dinitiative-citoyenne-obsession-des-gilets-jaunes-3822806 ↩
- 8. Cour des comptes, L’organisation des élections : un dispositif robuste, des évolutions nécessaires, observations définitives, 20 novembre 2024 : coût pour l’État d’au moins 461 millions d’euros en 2022, année comprenant l’élection présidentielle et les élections législatives, soit quatre tours. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-11/20241120-S2024-1302-Organisation-des-elections.pdf ↩
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