L’essentiel du droit qui s’applique en France est négocié au Conseil de l’Union par un ministre que rien n’oblige à suivre le Parlement. Les résolutions européennes de l’article 88-4 n’ont aucune valeur contraignante, et la France ne pratique pas le mandat de négociation en vigueur dans les pays nordiques. La fiche propose d’instaurer ce mandat pour une liste de matières définie, par révision constitutionnelle et loi organique, sans rien changer au fond des politiques concernées.
La plus grande partie des règles qui s’appliquent en France ne sont plus votées au Palais-Bourbon. Elles sont négociées à Bruxelles, au Conseil de l’Union européenne, où siège un ministre français. Ce ministre n’a de compte à rendre au Parlement ni avant ni après son vote. Les assemblées peuvent bien adopter une résolution européenne pour lui indiquer la position qu’elles souhaitent, ce texte n’a aucune valeur juridique contraignante, et il n’existe aucune procédure permettant de savoir si le Gouvernement l’a suivi. D’autres démocraties européennes ont réglé ce problème il y a longtemps en liant leur gouvernement à un mandat voté avant chaque conseil. Le débat sur la légitimité des juges européens, très vif depuis 2025 et traité par une fiche distincte, occulte cette question plus élémentaire : avant les juges, il y a un législateur, et devant ce législateur siège un ministre que personne ne contrôle. La présente fiche propose d’instaurer un mandat de négociation contraignant pour une liste de matières définie, sans prendre parti sur le contenu d’aucune de ces politiques.
Le constat
Deux cours, deux débats, qu’il faut d’abord distinguer
Le débat public confond régulièrement deux juridictions qui n’ont ni le même fondement, ni le même périmètre, ni les mêmes effets.
La Cour européenne des droits de l’homme siège à Strasbourg. Elle est l’organe judiciaire du Conseil de l’Europe, organisation de quarante-six États qui n’est pas l’Union européenne 1. Elle est saisie par un particulier qui a épuisé les recours internes, et elle constate le cas échéant qu’un État a violé la Convention européenne des droits de l’homme. Son arrêt oblige l’État à réparer et à mettre fin à la violation, sous la surveillance du Comité des ministres ; il n’annule pas la loi nationale et ne s’impose pas directement au juge français.
La Cour de justice de l’Union européenne siège à Luxembourg. Elle est l’organe judiciaire de l’Union à vingt-sept. Elle est le plus souvent saisie par un juge national qui l’interroge à titre préjudiciel avant de trancher, et son interprétation s’impose ensuite à toutes les juridictions de tous les États membres. Le droit de l’Union qu’elle interprète prime sur la loi nationale et peut être invoqué directement devant le juge français.
La contrainte la plus forte est donc celle de Luxembourg, et non celle de Strasbourg. Le débat public la désigne pourtant moins souvent.
Ce que les faits récents montrent
Le 22 mai 2025, à l’initiative de l’Italie et du Danemark, neuf chefs d’État et de gouvernement, rejoints par l’Autriche, la Belgique, la Tchéquie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne, ont publié une lettre ouverte demandant un débat sur la manière dont la Cour de Strasbourg interprète la Convention, et estimant que cette évolution a, dans certains cas, limité leur capacité à prendre des décisions politiques dans leurs propres démocraties 2.
Deux mois plus tard, c’est la Cour de Luxembourg qui a produit l’effet le plus concret. Le 1er août 2025, dans les affaires jointes C-758/24 et C-759/24, saisie à titre préjudiciel par le tribunal ordinaire de Rome, elle a jugé que la désignation d’un pays tiers comme pays d’origine sûr devait être inscrite dans la législation nationale et pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, et qu’un pays ne peut être considéré comme sûr s’il n’offre pas une protection suffisante à toutes les personnes se trouvant sur son territoire 3. La Cour a expressément limité la portée de son arrêt au cadre juridique alors en vigueur, jusqu’à l’entrée en application du nouveau pacte européen sur la migration et l’asile 3.
Or ce pacte s’applique depuis le 12 juin 2026 dans l’ensemble des États membres. Composé de neuf règlements et d’une directive, il a été adopté par le Parlement européen le 10 avril 2024 puis définitivement par le Conseil de l’Union le 14 mai 2024 45. Il est complété par une liste harmonisée de pays d’origine sûrs au niveau européen 6.
Le mécanisme est donc le suivant : ce que les gouvernements reprochaient aux juges a été modifié non par les juges mais par le législateur, c’est-à-dire par le Parlement européen élu au suffrage universel et par les ministres réunis au Conseil. Le pouvoir de décider existe et il a été exercé. Ce qui manque n’est pas ce pouvoir, c’est le contrôle exercé sur les ministres nationaux au moment où ils l’exercent.
Ce que le Parlement français peut faire aujourd’hui, et ce qu’il ne peut pas
L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent adopter des résolutions européennes sur les projets d’actes de l’Union. Ces résolutions n’ont pas de valeur juridique contraignante et leur portée est exclusivement politique 78. L’Assemblée nationale précise elle-même que la France ne connaît pas la pratique du mandat de négociation en vigueur dans les pays scandinaves, où le Gouvernement est lié par la position du Parlement 8.
Le volume d’exercice de cette faculté est faible. Au cours de la seizième législature, l’Assemblée nationale a adopté onze résolutions européennes, dont trois en conclusion d’un rapport d’information et huit à l’initiative d’un député, et en a rejeté six ; quatre propositions de résolution ont été examinées en séance publique 8.
Le fait qui résume le dossier
Dix textes européens réécrivant en profondeur les règles communes d’asile et de migration ont été définitivement adoptés au Conseil de l’Union le 14 mai 2024, et s’appliquent directement en France depuis le 12 juin 2026. À aucun moment de cette négociation le ministre français n’a été tenu par une position votée par le Parlement, et aucune procédure ne permet aujourd’hui de vérifier quelle position il a défendue.
L’état du droit
Le fondement constitutionnel
L’article 88-4 de la Constitution dispose que le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne, les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union, et que, selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées sur ces projets ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union. Il institue au sein de chaque assemblée une commission chargée des affaires européennes 7.
L’article 88-6 organise le contrôle de subsidiarité confié aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne, avec le mécanisme d’avis motivé et la faculté de saisine de la Cour de justice 8.
La procédure d’adoption des résolutions européennes est fixée par le règlement de chaque assemblée : les propositions de résolution sont renvoyées à l’examen préalable de la commission des affaires européennes, puis examinées par une commission permanente, la résolution devenant définitive si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est formée. Au Sénat, cette procédure est organisée par l’article 73 quinquies du règlement 9.
Le point de blocage
Il est double.
Le premier est textuel : ni l’article 88-4 ni les règlements des assemblées n’attachent d’effet à la résolution. Le Gouvernement peut l’ignorer sans conséquence juridique et sans avoir à s’en expliquer.
Le second est constitutionnel et doit être énoncé sans détour. L’article 20 de la Constitution dispose que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. La conduite des relations avec l’Union européenne relève de la fonction gouvernementale, et un mandat qui lierait le ministre dans une négociation internationale se heurterait à cette disposition. C’est la raison pour laquelle l’instauration d’un mandat contraignant ne peut résulter d’une simple modification du règlement d’une assemblée ni d’une loi ordinaire : elle suppose une révision de la Constitution. La présente fiche en tire la conséquence dans sa traduction législative.
Ce qui se fait ailleurs
Le Danemark. La commission des affaires européennes du Folketing donne au ministre, avant chaque réunion du Conseil, un mandat de négociation dont il ne peut s’écarter sans revenir devant elle. Ce mécanisme est né avec l’adhésion du Danemark en 1973, la commission des relations avec le marché commun d’alors ayant obtenu dès l’origine que le gouvernement ne prenne position sur les décisions importantes qu’après l’avoir consultée, et il a été plusieurs fois adapté depuis sans jamais être remis en cause. Il est cité par l’Assemblée nationale elle-même comme le modèle dont la France se distingue 8. La Finlande et la Suède ont adopté des dispositifs voisins lors de leur adhésion en 1995, la grande commission de l’Eduskunta et la commission des affaires européennes du Riksdag arrêtant la position de leur gouvernement avant les conseils.
Un exemple étranger sans résultat mesuré ne prouve rien. Aucune évaluation institutionnelle du dispositif danois, mesurant son effet sur la position défendue au Conseil ou sur le taux de succès des positions nationales, n’a été identifiée dans les sources publiques consultées. La comparaison sert donc à établir un fait plus modeste mais suffisant : trois démocraties parlementaires pratiquent ce mandat depuis trente à cinquante ans sans que leur capacité de négociation s’en trouve visiblement ruinée, et la France est en retrait sur ce point, ce qu’atteste une source française officielle.
Ce qui s’importe est le principe, celui d’un mandat voté avant le conseil et d’un compte rendu après. Ce qui ne s’importe pas est le contexte institutionnel : le Danemark est un régime parlementaire moniste où le gouvernement procède directement de la chambre, ce qui n’est pas le cas français, où l’article 20 confie au Gouvernement la conduite de la politique de la Nation. C’est cette différence qui impose de passer par la Constitution.
La proposition
Instituer, pour une liste de matières définie par la loi organique, un mandat de négociation voté par les commissions des affaires européennes des deux assemblées avant chaque réunion du Conseil de l’Union, dont le ministre ne peut s’écarter sans en rendre compte.
Le périmètre est limité aux projets d’actes législatifs européens relevant de la procédure législative ordinaire dans les matières que la loi organique énumère. Cette liste est fixée par le législateur organique et non par la Constitution, afin de pouvoir être ajustée sans révision constitutionnelle. Elle exclut la politique étrangère et de sécurité commune, où l’unanimité et la confidentialité des positions rendent le mécanisme inopérant.
Le mécanisme comporte quatre temps. Le Gouvernement transmet aux commissions, dans un délai fixé avant la réunion du Conseil, la position qu’il entend défendre. Les commissions adoptent, séparément, un mandat qui approuve, modifie ou rejette cette position. Le ministre vote conformément au mandat ainsi arrêté. Lorsque l’état de la négociation le contraint à s’en écarter, il en informe sans délai les commissions et vient s’en expliquer devant elles.
En cas de divergence entre les mandats des deux assemblées, le mandat de l’Assemblée nationale prévaut, par cohérence avec le régime de responsabilité du Gouvernement devant elle.
Une clause d’urgence permet au Gouvernement de se dispenser du mandat lorsque la réunion du Conseil est convoquée dans un délai qui ne permet pas la procédure, à charge pour lui de rendre compte de sa position dans les huit jours.
La proposition ne prend position sur le contenu d’aucune politique. Elle porte exclusivement sur la question de savoir qui arrête la position française et selon quelle procédure.
Ce que la réforme coûte
La proposition ne crée ni organisme, ni emploi public, ni prestation, ni formalité pour les citoyens et les entreprises. Elle ne relève donc pas de la grille de garde-fous applicable aux réformes de structure, faute de fusion ou de suppression d’organisme.
Elle a un coût en temps parlementaire. Le Conseil de l’Union siège en une dizaine de formations, plusieurs fois par an chacune, et l’examen d’un mandat avant chaque réunion représente une charge nouvelle pour les commissions des affaires européennes et pour les administrations qui les assistent. Ce coût n’est pas chiffré dans les documents budgétaires des assemblées, et la fiche ne lui substitue pas d’estimation. Il est en revanche borné par la limitation du périmètre aux matières énumérées par la loi organique.
Elle a un coût en souplesse de négociation, qui est le véritable prix de la mesure. Un ministre lié par un mandat dispose de moins de marge pour construire un compromis dans les dernières heures d’un conseil. La clause de dérogation motivée est destinée à préserver cette marge tout en la rendant visible.
Objections prévisibles
« L’article 20 de la Constitution confie au Gouvernement la conduite de la politique de la Nation : un mandat contraignant lui retire une prérogative constitutionnelle. »
C’est l’objection décisive et elle est exacte. C’est précisément pourquoi la proposition passe par une révision constitutionnelle et non par une modification du règlement des assemblées ou par une loi ordinaire, qui seraient l’une et l’autre censurées. La révision proposée ne supprime pas l’article 20 : elle y apporte une exception expresse, circonscrite aux matières énumérées par la loi organique et assortie d’une clause de dérogation motivée. Il reste que le Conseil constitutionnel n’a jamais eu à se prononcer sur un tel dispositif, et la fiche ne peut pas préjuger de son appréciation.
« La France sera affaiblie au Conseil, parce que ses partenaires sauront jusqu’où elle peut aller. »
L’objection est sérieuse et l’expérience nordique devra être examinée sur ce point précis. Deux éléments la relativisent. Un mandat public est aussi un instrument de négociation : un ministre qui peut opposer une contrainte parlementaire dispose d’un argument que ses homologues n’ont pas. Et la clause de dérogation motivée préserve la capacité de conclure, en la soumettant à un compte rendu au lieu de la laisser sans témoin.
« Le vote à la majorité qualifiée fait que la France peut être mise en minorité de toute façon : le mandat ne changera rien. »
Il ne changera rien au résultat lorsque la France est minoritaire, ce qui est exact. Il change deux choses : la position française est arrêtée démocratiquement au lieu de l’être administrativement, et elle devient publique, donc discutable devant les électeurs. Une mesure de transparence ne cesse pas d’être utile parce qu’elle ne garantit pas la victoire.
« C’est une manœuvre pour peser sur la politique migratoire sans le dire. »
La proposition ne mentionne aucune politique en particulier et son périmètre est fixé par la loi organique, donc modifiable par une majorité future quelle qu’elle soit. Elle s’appliquerait indifféremment à l’agriculture, à l’énergie, au numérique ou à l’asile. Une procédure qui renforce le contrôle parlementaire n’appartient à aucune orientation politique, et la fiche se refuse à prendre position sur le fond des matières concernées.
« Le Parlement n’a pas les moyens techniques de suivre des centaines de textes européens. »
C’est vrai, et c’est un argument pour limiter le périmètre plutôt que pour renoncer. La liste organique permet de concentrer l’effort sur les textes à fort effet interne. Il faut ajouter que le Parlement suit déjà ces textes au titre de l’article 88-4 et du contrôle de subsidiarité de l’article 88-6 : la proposition ne crée pas la charge d’examen, elle attache un effet à un examen déjà prévu.
La traduction législative
Le dispositif suppose deux textes distincts : une proposition de loi constitutionnelle, qui ouvre la faculté, et une proposition de loi organique, qui en fixe le périmètre et la procédure. La numérotation des articles de la Constitution correspond à sa rédaction en vigueur au 2 août 2026.
Exposé des motifs
Une part croissante des règles qui s’appliquent aux Français est adoptée à Bruxelles. Le pacte européen sur la migration et l’asile, dix textes qui réécrivent les règles communes d’asile, a été définitivement adopté au Conseil de l’Union le 14 mai 2024 et s’applique directement en France depuis le 12 juin 2026. Il n’est qu’un exemple parmi beaucoup d’autres.
Ces textes ne sont pas imposés de l’extérieur. Ils sont votés par le Parlement européen élu au suffrage universel et par les ministres des États membres réunis au Conseil. Le débat récurrent sur la légitimité des juges européens, ravivé par la lettre ouverte de neuf chefs d’État et de gouvernement du 22 mai 2025, laisse dans l’ombre une question antérieure : devant ces juges, il y a un législateur, et dans ce législateur siège un ministre français que rien n’oblige à défendre une position arrêtée démocratiquement.
L’article 88-4 de la Constitution permet aux assemblées d’adopter des résolutions européennes. Ces résolutions n’ont aucune valeur juridique contraignante et leur portée est exclusivement politique. L’Assemblée nationale relève elle-même que la France ne connaît pas la pratique du mandat de négociation en vigueur dans les pays scandinaves, où le Gouvernement est lié par la position du Parlement. Au cours de la seizième législature, onze résolutions européennes ont été adoptées et quatre seulement examinées en séance publique.
La présente proposition instaure ce mandat pour une liste de matières définie par la loi organique. Le Gouvernement transmet sa position avant le conseil, les commissions des affaires européennes l’approuvent, la modifient ou la rejettent, et le ministre vote conformément au mandat. Lorsque la négociation le contraint à s’en écarter, il vient s’en expliquer. Un rapport annuel indique, pour chaque acte adopté, la position défendue et le sens du vote français.
Ce dispositif exige une révision de la Constitution, parce que son article 20 confie au Gouvernement la conduite de la politique de la Nation. Il ne s’agit pas de retirer cette prérogative mais d’y apporter une exception expresse, circonscrite et assortie d’une clause de dérogation motivée. Il ne s’agit pas davantage de prendre parti sur le contenu des politiques concernées : la proposition s’appliquerait indifféremment à l’agriculture, au numérique, à l’énergie ou à l’asile, et son périmètre demeurerait entre les mains du législateur organique, donc de la majorité du moment.
Elle a un coût, qui est une perte de souplesse dans la négociation, et une vertu, qui est de rendre publique et discutable une position aujourd’hui arrêtée sans témoin.
Article 1er
Proposition de loi constitutionnelle. L’article 88-4 de la Constitution est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
Rédaction actuelle du deuxième alinéa : « Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets ou propositions mentionnés au premier alinéa, ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne. »
« Dans les matières énumérées par une loi organique, la commission chargée des affaires européennes de chaque assemblée arrête, avant chaque réunion du Conseil de l’Union européenne, un mandat de négociation fixant la position que le Gouvernement défend au nom de la France.
« Le Gouvernement se conforme à ce mandat. Lorsqu’il s’en écarte, il en informe sans délai les commissions chargées des affaires européennes et leur en rend compte.
« En cas de divergence, le mandat arrêté par la commission de l’Assemblée nationale prévaut. »
Portée : l’article crée l’exception à l’article 20 de la Constitution sans laquelle aucun mandat contraignant n’est possible. Il renvoie à la loi organique le soin de définir le périmètre, ce qui permettra de l’ajuster sans nouvelle révision, et il règle par avance la divergence entre les deux assemblées, question qui bloquerait la procédure si elle n’était pas tranchée dans la Constitution.
Article 2
Proposition de loi organique prise pour l’application du troisième alinéa de l’article 88-4 de la Constitution. Article unique :
« I. – Le mandat de négociation prévu au troisième alinéa de l’article 88-4 de la Constitution est arrêté sur les projets d’actes législatifs européens relevant de la procédure législative ordinaire dans les matières suivantes : l’espace de liberté, de sécurité et de justice ; le marché intérieur ; l’agriculture et la pêche ; l’environnement et l’énergie ; la fiscalité ; la politique sociale ; les réseaux et le numérique.
« Il n’est pas arrêté sur les actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune.
« II. – Le Gouvernement transmet aux commissions chargées des affaires européennes, quinze jours au moins avant la réunion du Conseil de l’Union européenne, la position qu’il entend y défendre, accompagnée de l’analyse de ses conséquences pour le droit interne.
« III. – La commission chargée des affaires européennes de chaque assemblée approuve, modifie ou rejette cette position. Le mandat ainsi arrêté est rendu public.
« IV. – Lorsque la réunion du Conseil est convoquée dans un délai qui ne permet pas l’application du II, ou lorsque l’état de la négociation conduit le Gouvernement à s’écarter du mandat, celui-ci en informe les commissions et vient s’en expliquer devant elles dans un délai de huit jours.
« V. – Le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport indiquant, pour chaque acte adopté dans les matières mentionnées au I, la position défendue par la France, le sens de son vote et, le cas échéant, les motifs pour lesquels il s’est écarté du mandat. »
Portée : le I borne le périmètre, ce qui répond à l’objection tirée de la charge de travail et exclut le domaine où le mécanisme serait inopérant. Le II crée l’obligation d’information préalable, aujourd’hui inexistante à ce stade de la négociation. Le IV préserve la capacité de conclure au Conseil, en la soumettant à un compte rendu. Le V rend vérifiable a posteriori ce qui ne l’est aujourd’hui par aucun moyen : la position réellement défendue par la France.
Sources
- 1. Conseil de l’Europe, réaction du Secrétaire général du 24 mai 2025 : la Cour européenne des droits de l’homme est l’organe judiciaire du Conseil de l’Europe, créé par les États membres et lié par une Convention que les quarante-six membres ont signée et ratifiée. https://www.coe.int/fr/web/portal/-/alain-berset-on-the-joint-letter-challenging-the-european-court-of-human-rights ↩
- 2. Lettre ouverte du 22 mai 2025 de neuf chefs d’État et de gouvernement, à l’initiative de l’Italie et du Danemark, rejoints par l’Autriche, la Belgique, la Tchéquie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Pologne. https://emnbelgium.be/fr/nouvelles/le-conseil-de-leurope-reaffirme-lindependance-judiciaire-suite-lappel-de-neuf-pays-de-lue ↩
- 3. Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 1er août 2025, affaires jointes C-758/24 et C-759/24, communiqué de presse n° 103/25. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2025-08/cp250103fr.pdf – Centre d’études juridiques européennes de l’Université de Genève, commentaire de l’arrêt. https://ceje.ch/fr/actualites/controles-aux-frontieres-asile-et-immigration/2025/08/la-designation-dun-pays-tiers-comme-pays-dorigine-sur-et-le-controle-juridictionnel-effectif/ ↩
- 4. Commission européenne, représentation en France, « Le pacte asile et migration entre en vigueur le 12 juin 2026 ». https://france.representation.ec.europa.eu/informations/le-pacte-asile-et-migration-entre-en-vigueur-le-12-juin-2026-06-11_fr ↩
- 5. Touteleurope, « Qu’est-ce que le Pacte européen sur la migration et l’asile ? » : vote du Parlement européen le 10 avril 2024, adoption définitive par le Conseil de l’Union le 14 mai 2024. https://www.touteleurope.eu/societe/que-contient-le-pacte-europeen-sur-la-migration-et-l-asile/ ↩
- 6. Direction générale des étrangers en France, circulaire d’application du pacte européen sur la migration et l’asile, NOR INTV2615721C. https://www.immigration.interieur.gouv.fr/actualites/actualites/pacte-europeen-sur-migration-et-lasile-publication-de-circulaire-dapplication ↩
- 7. Constitution du 4 octobre 1958, article 88-4. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000018077021 ↩
- 8. Assemblée nationale, fiche de synthèse n° 67, « L’Assemblée nationale et les questions européennes » : les résolutions de l’article 88-4 n’ont pas de valeur juridique contraignante ; la France ne connaît pas la pratique du mandat de négociation en vigueur dans les pays scandinaves ; onze résolutions adoptées et six rejetées, quatre examinées en séance publique sous la seizième législature ; contrôle de subsidiarité de l’article 88-6. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/synthese/fonctionnement-assemblee-nationale/questions-europeennes-internationales/l-assemblee-nationale-et-les-questions-europeennes ↩
- 9. Assemblée nationale, commission des affaires européennes, « Procédures et compétences ». https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/organes/autres-commissions-permanentes/caeu/role-caeu/procedures-et-competences – Sénat, « Les résolutions européennes du Sénat ». https://www.senat.fr/connaitre-le-senat/role-et-fonctionnement/les-resolutions-europeennes-du-senat.html ↩
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