L’interdiction de rendre impropres à la consommation des invendus alimentaires encore consommables existe depuis la loi du 11 février 2016 et a été étendue en 2020 à l’industrie agroalimentaire et à la restauration collective. Les analyses disponibles relèvent toutefois qu’aucune politique de contrôle suffisante n’accompagne ces obligations : ni la signature des conventions de don ni leur effectivité ne font l’objet d’une surveillance systématique. Cette fiche propose de créer ce contrôle plutôt qu’une nouvelle interdiction.
L’interdiction de détruire des denrées alimentaires encore consommables n’est pas à créer : elle existe en droit français depuis 2016, la France ayant été le premier pays au monde à légiférer sur ce sujet. Ce qui manque n’est pas l’interdiction, mais le dispositif qui permettrait de savoir si elle est respectée. Cette fiche porte sur ce manque.
Le constat
La loi n° 2016-138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, dite loi Garot, première loi votée en Europe et dans le monde sur ce sujet, pose trois règles : une hiérarchie des actions donnant priorité à la prévention, puis au don ou à la transformation, puis à l’alimentation animale, puis au compost et à la valorisation énergétique ; l’obligation, pour les distributeurs alimentaires de plus de 400 mètres carrés, de proposer une convention de don à une association d’aide alimentaire habilitée ; et l’interdiction de rendre impropres à la consommation des invendus encore consommables, par exemple en les aspergeant de produits chimiques 123.
Ces obligations ont été étendues. Depuis janvier 2020, la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire les a étendues aux industriels de l’agroalimentaire, aux grossistes et à la restauration collective et commerciale, selon leur chiffre d’affaires ou leurs volumes 45. Le non-respect de l’interdiction peut entraîner une amende pouvant atteindre 0,1 % du chiffre d’affaires du dernier exercice clos pour les acteurs concernés par cette extension 5, une amende de 3 750 euros étant par ailleurs prévue 46, et une amende de 450 euros sanctionnant l’absence de convention de don 7.
Le point central pour cette fiche est le constat d’un défaut de contrôle. Selon une analyse associative, la loi ne propose pas de politique de contrôle d’application des obligations qui soit suffisante pour estimer les progrès réalisés ou les lacunes dans l’action des différents acteurs ; la signature d’une convention entre les magasins et les associations ne fait pas systématiquement l’objet d’un contrôle ou d’une surveillance, malgré l’amende de 450 euros qui en sanctionne l’absence, et l’effectivité de la convention n’est pas davantage surveillée 7.
Les effets de terrain sont documentés par la voie parlementaire : une question écrite de la législature en cours signale la situation d’épiceries solidaires pratiquement vides, alors qu’elles disposaient de rayons relativement fournis quelques mois auparavant, cette dégradation semblant liée au non-respect par certaines grandes surfaces de leur obligation de don 8.
Une amende de 450 euros sanctionne l’absence de convention de don, mais personne n’est chargé de vérifier si cette convention existe.
L’état du droit
L’obligation de convention de don pour les distributeurs de plus de 400 mètres carrés figure à l’article L. 541-15-5 du code de l’environnement 7. La hiérarchie des actions et l’interdiction de rendre les invendus impropres à la consommation résultent de la même loi du 11 février 2016 13. La loi du 30 octobre 2018 dite EGalim a introduit, à compter du 1er juillet 2021, l’obligation pour les opérateurs de la restauration commerciale de proposer un contenant permettant d’emporter les aliments non consommés 1.
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes conduit des enquêtes sur le sujet et relève que la hiérarchie des actions est plutôt bien respectée par les professionnels, que la prévention par les prix remisés avant expiration de la date limite de consommation est l’action privilégiée, et que toutes les grandes et moyennes surfaces contrôlées pratiquent la vente accélérée des produits à date limite courte 9. La même source indique que la loi a renforcé les exigences, le suivi et le contrôle de la qualité du don, notamment par l’introduction d’une obligation de disposer d’un plan de gestion de la qualité du don, ainsi que les sanctions en cas de destruction d’invendus encore consommables 9.
La loi ne fixe en revanche pas de dispositions précises sur la qualité requise des dons, se bornant à exiger une date limite de consommation supérieure à quarante-huit heures et un tri des denrées par les opérateurs 7.
Le point de blocage est donc identifié : le droit pose des obligations et des sanctions, mais aucune autorité n’est spécifiquement chargée de vérifier systématiquement l’existence et l’effectivité des conventions de don, et aucune donnée agrégée ne permet de mesurer le respect de l’interdiction.
Ce qui se fait ailleurs
La France est, sur ce sujet, le pays de référence : la loi de 2016 a été la première votée en Europe et dans le monde sur le gaspillage alimentaire 7. Deux voisins ont légiféré depuis, et ils ont retenu deux stratégies opposées, dont la comparaison éclaire précisément le problème français.
L’Italie a choisi l’incitation sans contrainte. La loi n° 166 du 19 août 2016, dite loi Gadda, entrée en vigueur le 14 septembre 2016, n’interdit rien et ne sanctionne personne : elle simplifie les procédures de don, allège les obligations déclaratives, et accorde des avantages fiscaux à qui donne 10. Il n’existe ni contrôle ni sanction pour celui qui ne donne pas. Le résultat mérite d’être noté par ceux qui, en France, opposent l’incitation à l’obligation : ce dispositif purement incitatif a produit une progression documentée des dons, sans appareil de contrôle.
L’Espagne a choisi l’obligation avec sanction graduée. Sa loi relative à la prévention des pertes et du gaspillage alimentaires, publiée le 1er avril 2025, impose aux professionnels de la chaîne alimentaire d’établir un plan de prévention, document opérationnel décrivant les mesures prises pour identifier, prévenir et réduire les pertes. L’absence de plan est une infraction, sanctionnée d’un avertissement ou d’une amende pouvant atteindre 2 000 euros pour un premier manquement, portée à 60 000 euros en cas de récidive et jusqu’à 500 000 euros pour les manquements les plus graves 11.
Le contraste est l’exact miroir du problème français. La France a l’interdiction sans le contrôle ; l’Italie a l’incitation sans l’interdiction ; l’Espagne a l’obligation, le document de preuve et l’échelle de sanctions.
Transposabilité : ce qui est repris de l’Espagne n’est pas le montant des amendes, la France disposant déjà d’un régime de sanctions, mais le mécanisme qui les rend applicables, à savoir un document écrit et opposable dont l’existence peut être vérifiée sans enquête. Une interdiction se contrôle mal ; un document manquant se constate. Ce qui n’est pas repris de l’Italie est le renoncement à l’obligation, la France ayant fait le choix inverse dès 2016 et n’ayant pas de raison d’y revenir.
La proposition
Confier à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes une mission de contrôle systématique du respect des obligations issues de la loi du 11 février 2016 et de ses extensions, selon un programme annuel couvrant un pourcentage minimal des établissements assujettis ; imposer la déclaration, par les établissements assujettis, de l’existence et de l’identité de leur partenaire conventionné, dans un registre tenu par l’administration et accessible aux associations d’aide alimentaire ; et publier annuellement le nombre de contrôles réalisés, de manquements constatés et de sanctions prononcées.
Ce que la réforme ne coûte pas
Elle ne crée aucun organisme et n’ajoute aucune obligation de fond aux entreprises : les obligations de don, la hiérarchie des actions et l’interdiction de destruction existent depuis 2016 et 2020. Elle organise le contrôle d’obligations existantes. Le coût de fonctionnement du programme de contrôle n’est pas documenté dans les sources de cette fiche.
Objections prévisibles
« Les entreprises respectent déjà l’essentiel de leurs obligations : la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes relève elle-même que la hiérarchie des actions est plutôt bien respectée. »
C’est exact et doit être dit 9. Deux réserves toutefois. D’une part, ce constat porte sur les établissements contrôlés, et l’absence de programme systématique ne permet pas de le généraliser. D’autre part, il concerne la hiérarchie des actions et la pratique des prix remisés, et non l’existence et l’effectivité des conventions de don, précisément le point que les analyses associatives identifient comme non surveillé 7, et dont les difficultés d’approvisionnement signalées par les épiceries solidaires suggèrent qu’il n’est pas partout respecté 8.
« Un contrôle systématique représente une charge administrative disproportionnée pour les commerces et pour l’administration. »
La proposition retient un programme annuel portant sur un pourcentage des établissements, non un contrôle exhaustif, et la déclaration au registre est une formalité unique, non renouvelée tant que le partenaire ne change pas. Cette formalité présente en outre un bénéfice direct pour les associations d’aide alimentaire, qui peuvent ainsi identifier les établissements assujettis de leur territoire.
« Le vrai problème n’est pas le don mais la qualité et la logistique des dons, que les associations peinent à absorber. »
Cette difficulté est réelle et documentée : la loi ne fixe pas de dispositions précises sur la qualité requise des dons, au-delà d’une date limite de consommation supérieure à quarante-huit heures et d’une obligation de tri 7, et une obligation de plan de gestion de la qualité du don a été introduite 9. Le contrôle proposé porte précisément sur l’effectivité de la convention, ce qui inclut la réalité et la qualité des dons effectués, et non sur sa seule existence formelle.
La traduction législative
Exposé des motifs
La France a été le premier pays au monde à interdire, par la loi du 11 février 2016, la destruction des denrées alimentaires encore consommables et à imposer aux grandes surfaces de proposer une convention de don à une association d’aide alimentaire. Ces obligations ont été étendues en 2020 aux industriels, aux grossistes et à la restauration collective, et assorties de sanctions.
Aucun dispositif de contrôle systématique n’accompagne toutefois ces obligations : ni l’existence des conventions de don, pourtant sanctionnée par une amende, ni leur effectivité ne font l’objet d’une surveillance organisée. Des épiceries solidaires signalent, par la voie parlementaire, une dégradation rapide de leur approvisionnement qui semble liée au non-respect par certains distributeurs de leur obligation de don.
Le présent projet de loi ne crée aucune obligation nouvelle de fond. Il institue une déclaration des conventions dans un registre accessible aux associations d’aide alimentaire, confie aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes un programme annuel de contrôle portant sur une proportion minimale des assujettis, et impose la publication des résultats de ces contrôles.
Article 1er
L’article L. 541-15-5 du code de l’environnement est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Les personnes soumises aux obligations du présent article déclarent à l’autorité administrative l’existence de la convention mentionnée au présent article et l’identité de l’organisme avec lequel elle est conclue. Ces informations sont inscrites dans un registre tenu par l’autorité administrative et accessible aux associations habilitées d’aide alimentaire.
« Les agents mentionnés à l’article L. 511-3 du code de la consommation contrôlent le respect des obligations du présent article selon un programme annuel portant sur une proportion minimale des personnes assujetties, fixée par décret.
« L’autorité administrative publie chaque année le nombre de contrôles réalisés, le nombre de manquements constatés et le nombre de sanctions prononcées en application du présent article. »
Portée : cet article organise le contrôle d’obligations existantes, sans en créer de nouvelles à la charge des entreprises, et rend publics les résultats de ce contrôle.
Sources
- 1. Ministère de l’Agriculture, « Lutte contre le gaspillage alimentaire : les lois françaises » (loi du 11 février 2016, hiérarchie des actions, obligation de convention pour les distributeurs de plus de 400 mètres carrés, loi EGalim du 30 octobre 2018) – https://agriculture.gouv.fr/lutte-contre-le-gaspillage-alimentaire-les-lois-francaises ↩
- 2. La Fourche, « Décryptage des lois anti-gaspillage alimentaire » (origine de la loi Garot, trois orientations pour la grande distribution) – https://blog.lafourche.fr/decryptage-lois-anti-gaspillage-alimentaire ↩
- 3. Kikleo, « Restauration collective et gaspillage alimentaire : guide des lois » (interdiction de destruction, extension à la restauration collective au-delà de 3 000 repas par jour) – https://kikleo.com/restauration-collective-gaspillage-alimentaire-lois/ ↩
- 4. Take a waste, « Invendus alimentaires : cadre légal, responsabilités et leviers d’action » (seuil de 400 mètres carrés, amende de 3 750 euros, hiérarchie des solutions, extension par la loi anti-gaspillage) – https://takeawaste.fr/invendus-alimentaires-enjeux-solutions/ ↩
- 5. Phenix, « Quelles sont vos obligations en matière de lutte contre le gaspillage ? » (extension aux industriels depuis janvier 2020, amende pouvant atteindre 0,1 % du chiffre d’affaires, obligation de convention au-delà de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires) – https://www.wearephenix.com/pro/obligations-lutte-contre-le-gaspillage/ ↩
- 6. Phenix, « Loi anti-gaspillage en supermarché : qu’est-ce que la loi Garot ? » (amende de 3 750 euros, part des distributeurs dans le gaspillage) – https://www.wearephenix.com/pro/loi-garot-sur-le-gaspillage-alimentaire-quoi-de-neuf/ ↩
- 7. Déclic, « Élargir la portée de la loi pour réduire le gaspillage alimentaire en grande et moyenne surface et en restauration collective » (article L. 541-15-5 du code de l’environnement, absence de politique de contrôle, amende de 450 euros non contrôlée, absence de surveillance de l’effectivité, exigences de qualité limitées, antériorité mondiale de la loi française) – https://decliccollectif.org/propositions/elargir-la-portee-de-la-loi-pour-reduire-le-gaspillage-alimentaire-en-grande-et-moyenne-surface-gms-et-en-restauration-collective/ ↩
- 8. Assemblée nationale, question écrite n° 7978, 17e législature, « Destruction des invendus en grande surface : impact sur les épiceries solidaires » – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/questions/QANR5L17QE7978.pdf ↩
- 9. Ministère de l’Économie, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, « Professionnels : comment éviter le gaspillage alimentaire » (résultats d’enquête, respect de la hiérarchie des actions, plan de gestion de la qualité du don, renforcement des sanctions) – https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/laction-de-la-dgccrf/les-enquetes/professionnels-comment-eviter-le-gaspillage-alimentaire ↩
- 10. Italie, loi n° 166 du 19 août 2016, dite loi Gadda, relative au don et à la distribution de produits alimentaires et pharmaceutiques à des fins de solidarité sociale et de limitation du gaspillage, entrée en vigueur le 14 septembre 2016 : le dispositif repose sur la simplification des procédures de don et sur des avantages fiscaux, et ne comporte ni contrôle ni sanction à l’égard de celui qui ne donne pas. Présentation par le ministère italien de l’agriculture : https://www.masaf.gov.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/16886 ↩
- 11. Espagne, loi relative à la prévention des pertes et du gaspillage alimentaires, publiée le 1er avril 2025 : obligation, pour les professionnels de la chaîne alimentaire, d’établir un plan de prévention identifiant et réduisant les pertes ; échelle de sanctions allant de l’avertissement ou d’une amende de 2 000 euros pour un premier manquement à 60 000 euros en cas de récidive et jusqu’à 500 000 euros pour les manquements les plus graves. https://theconversation.com/en-espagne-une-loi-pour-lutter-contre-le-gaspillage-alimentaire-257361 ↩
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