La loi de 2014 sur le vote blanc n’a fait que le distinguer du vote nul dans les résultats affichés, sans lui donner aucun poids dans le calcul des suffrages exprimés ni dans l’issue du scrutin. Cette fiche propose d’intégrer le vote blanc aux suffrages exprimés pour toutes les élections et d’annuler un scrutin lorsque les bulletins blancs y sont majoritaires, en tirant les conséquences pratiques de cette invalidation.
La loi du 21 février 2014 est souvent présentée comme ayant « reconnu » le vote blanc. En réalité, elle s’est bornée à le distinguer du vote nul dans le décompte et l’affichage des résultats, sans lui donner le moindre effet sur l’élection elle-même : un candidat peut être élu quand bien même une majorité des votants aurait déposé un bulletin blanc. Cette fiche propose d’aller au bout de la logique amorcée en 2014.
Le constat
Jusqu’à l’adoption de la loi n° 2014-172 du 21 février 2014, les bulletins blancs étaient purement et simplement assimilés aux bulletins nuls dans la proclamation des résultats 1. Cette loi a modifié l’article L. 65 du code électoral pour prévoir que les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal, tout en précisant explicitement qu’ils n’entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés, mais font seulement l’objet d’une mention spéciale dans les résultats 2.
La doctrine qualifie cette réforme d’« avancée limitée », dans la mesure où son champ d’application reste restreint et où l’exclusion des votes blancs de la détermination des suffrages exprimés en neutralise l’essentiel de la portée 3. Un rapport parlementaire de la seizième législature, publié en 2023, propose précisément de comptabiliser les votes blancs dans les suffrages exprimés, ce que la loi de 2014 ne permet pas, et va plus loin en proposant d’annuler une élection lorsque les bulletins blancs représentent une majorité des votes 4.
Depuis 2014, un électeur peut voter blanc pour manifester son désaccord avec l’offre politique, mais ce vote, pourtant décompté et affiché séparément, ne change strictement rien à l’issue du scrutin.
L’état du droit
L’article L. 65 du code électoral, tel que modifié par la loi du 21 février 2014, dispose que les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal, qu’ils n’entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés, mais qu’il en est fait spécialement mention dans les résultats des scrutins ; une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc 2. L’article L. 66 du même code a été modifié pour ne plus assimiler les bulletins blancs aux bulletins nuls dans le décompte des suffrages non valables 2.
Le rapport précité de l’Assemblée nationale propose deux évolutions distinctes : d’une part, l’intégration du vote blanc dans le calcul des suffrages exprimés pour l’ensemble des élections à l’exception de l’élection présidentielle ; d’autre part, une disposition inédite prévoyant l’annulation d’une élection lorsque les bulletins blancs décomptés en représentent plus d’une certaine proportion 4. Le seuil de 5 % des suffrages exprimés, condition du remboursement des frais de campagne et de la fusion de listes pour certains scrutins, est identifié comme un enjeu connexe à traiter, sans que l’objectif affiché soit de rendre ces opérations plus difficiles 4.
Le point de blocage identifié dans les travaux parlementaires est que l’exclusion du vote blanc de la présidentielle, pour des raisons de cohérence avec le mode de scrutin à deux tours, oblige à traiter cette élection séparément des autres, ce qui nécessiterait une révision constitutionnelle pour une réforme complète 4.
Il faut être précis sur ce point, car il commande la portée de la mesure. L’article 7 de la Constitution dispose que le président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés : intégrer le vote blanc dans les suffrages exprimés modifierait donc mécaniquement la définition de la majorité requise pour être élu, ce qu’une loi ordinaire ou organique ne peut pas faire. La présente proposition s’en tient en conséquence aux élections dont le régime relève de la loi, et laisse l’élection présidentielle à une révision constitutionnelle ultérieure.
Ce qui se fait ailleurs
La Colombie est le seul pays à avoir donné au vote blanc un effet juridique contraignant, et son mécanisme mérite d’être décrit exactement, car le débat français le déforme souvent.
L’article 258 de la Constitution colombienne, dans sa rédaction issue de l’acte législatif n° 01 de 2009, prévoit que le scrutin est répété une fois lorsque, sur le total des votes valables, les votes blancs constituent la majorité. Cette répétition vaut pour l’élection des membres d’une assemblée délibérante, des gouverneurs, des maires, et pour le premier tour de l’élection présidentielle. Pour les élections uninominales, les mêmes candidats ne peuvent pas se représenter ; pour les scrutins de liste, les listes n’ayant pas atteint le seuil de représentativité en sont écartées 8. La Cour constitutionnelle colombienne a précisé que l’exigence constitutionnelle est celle d’une majorité absolue, et non relative, des votes valables 8.
Le vote blanc y est donc davantage qu’un décompte : c’est un droit de renvoi de l’offre électorale. C’est le modèle dont s’inspire la seconde partie de la présente proposition.
En revanche, les sources rassemblées pour cette fiche ne permettent pas de documenter avec la même précision le cas péruvien, souvent cité dans le débat français, et cette fiche préfère ne pas l’invoquer plutôt que de l’approximer.
Transposabilité : ce qui est repris de la Colombie est le principe d’un effet juridique attaché à une majorité de votes blancs, et l’interdiction faite aux mêmes candidats de se représenter, faute de quoi la répétition du scrutin serait une simple formalité. Ce qui n’est pas repris est son extension à l’élection présidentielle, qui supposerait en France une révision constitutionnelle.
La proposition
Modifier l’article L. 65 du code électoral pour intégrer les bulletins blancs dans le calcul des suffrages exprimés pour l’ensemble des élections politiques, et créer un mécanisme d’invalidation du scrutin lorsque les bulletins blancs représentent une majorité des suffrages exprimés, avec organisation d’une nouvelle élection dans les conditions de droit commun applicables aux scrutins annulés.
Ce que la réforme ne coûte pas
La mesure ne modifie pas les modalités matérielles de vote ni le décompte physique des bulletins, déjà organisé séparément depuis 2014 : elle change uniquement l’usage juridique fait de ce décompte. Le seul coût variable est celui d’une éventuelle élection partielle en cas d’invalidation par majorité de votes blancs, dont la fréquence ne peut être anticipée. Son ordre de grandeur unitaire, lui, peut l’être : la Cour des comptes chiffre à au moins 461 millions d’euros le coût pour l’État de l’organisation des élections en 2022, année comptant quatre tours nationaux, soit environ deux euros par électeur inscrit et par tour 9 ; une élection partielle dans une circonscription législative moyenne se compte donc en centaines de milliers d’euros, non en millions.
Objections prévisibles
« Un vote blanc majoritaire répété rendrait certaines circonscriptions ingouvernables, en l’absence de tout élu. »
C’est l’objection la plus forte, et elle appelle une réponse de méthode plutôt qu’un abandon du principe : l’invalidation débouche sur une nouvelle élection dans les conditions de droit commun, comme pour toute élection annulée pour un autre motif aujourd’hui ; si le vote blanc devait rester majoritaire à l’issue de plusieurs scrutins successifs, cette situation constituerait en elle-même une information politique majeure sur le rejet de l’offre électorale locale, que le système actuel dissimule entièrement en ne comptabilisant jamais le vote blanc dans les suffrages exprimés.
« Exclure l’élection présidentielle prive la réforme de l’essentiel : c’est là que le vote blanc aurait le plus de sens. »
C’est exact, et c’est une contrainte de norme, pas un choix : l’article 7 de la Constitution définit l’élection du président par la majorité absolue des suffrages exprimés, et y intégrer le vote blanc par une loi reviendrait à modifier la Constitution par voie détournée, ce qu’aucun juge ne laisserait passer. La réforme couvre toutes les élections dont le régime relève de la loi, législatives, locales et européennes, ce qui est déjà l’essentiel des scrutins ; l’extension à la présidentielle est possible et souhaitable, mais par la seule voie de l’article 89.
« Le seuil de 5 % des suffrages exprimés, condition du remboursement des frais de campagne, serait mécaniquement plus difficile à atteindre pour les candidats si le vote blanc entre dans le calcul. »
Ce point est identifié par les travaux parlementaires eux-mêmes comme un enjeu connexe à traiter, sans intention de durcir l’accès au remboursement 4 ; la présente proposition n’emporte aucune modification du seuil de 5 % lui-même, seulement de son dénominateur, et un ajustement corrélatif du seuil pourrait être discuté séparément si l’effet s’avérait disproportionné.
La traduction législative
Exposé des motifs
La loi du 21 février 2014 a distingué le vote blanc du vote nul dans l’affichage des résultats, sans lui donner aucun effet sur l’élection elle-même. Le présent projet de loi achève cette réforme en intégrant le vote blanc dans le calcul des suffrages exprimés et en tirant les conséquences de sa majorité éventuelle par l’invalidation du scrutin, seule manière de donner un sens électoral au refus exprimé par les électeurs de choisir entre les candidats en présence.
Article 1er
L’alinéa de l’article L. 65 du code électoral issu de la loi n° 2014-172 du 21 février 2014, relatif aux bulletins blancs, est ainsi rédigé :
« Les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal. Ils entrent en compte pour la détermination des suffrages exprimés. Une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc. »
Rédaction actuelle : « Les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal. Ils n’entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés, mais il en est fait spécialement mention dans les résultats des scrutins. Une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc. » 2
Portée : cet article fait entrer les bulletins blancs dans le calcul des suffrages exprimés pour l’ensemble des élections relevant du code électoral.
Article 2
Après l’article L. 65 du même code, il est inséré un article L. 65-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 65-1. – Lorsque les bulletins blancs représentent la majorité des suffrages exprimés dans une circonscription, l’élection y est déclarée nulle. Il est procédé à une nouvelle élection dans les conditions prévues pour les élections annulées. »
Portée : cet article institue l’effet invalidant du vote blanc majoritaire et renvoie aux règles de droit commun applicables aux élections annulées pour l’organisation d’un nouveau scrutin. Le numéro L. 65-1 apparaît libre en l’état des textes et sera confirmé au moment du dépôt.
Sources
- 1. Cairn.info, « La reconnaissance du vote blanc par la loi du 21 février 2014 : une avancée limitée » (assimilation antérieure du vote blanc au vote nul) – https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2014-3-page-741.htm ↩
- 2. Légifrance, loi n° 2014-172 du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections (texte intégral, modification des articles L. 65 et L. 66 du code électoral) – https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000028636783 ↩
- 3. Cairn.info, précité (qualification d’« avancée limitée ») – https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2014-3-page-741.htm ↩
- 4. Assemblée nationale, rapport n° 1291, 16e législature (proposition de comptabilisation dans les suffrages exprimés et d’invalidation en cas de majorité de bulletins blancs, enjeu du seuil de 5 %) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/docs/RAPPANR5L16B1291.raw ↩
- 8. Constitution politique de la Colombie, article 258, dans sa rédaction issue de l’acte législatif n° 01 de 2009 : le scrutin est répété une fois lorsque les votes blancs constituent la majorité du total des votes valables, pour les assemblées délibérantes, les gouverneurs, les maires et le premier tour de l’élection présidentielle ; les mêmes candidats ne peuvent alors se représenter aux élections uninominales, et les listes n’ayant pas atteint le seuil sont écartées. La Cour constitutionnelle a jugé que la majorité exigée est une majorité absolue. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=36844 – https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/su221-15.htm ↩
- 9. Cour des comptes, L’organisation des élections : un dispositif robuste, des évolutions nécessaires, observations définitives, 20 novembre 2024 : coût pour l’État d’au moins 461 millions d’euros en 2022, année comprenant l’élection présidentielle et les élections législatives, soit quatre tours. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-11/20241120-S2024-1302-Organisation-des-elections.pdf ↩
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