Une interdiction pure et simple du lobbying auprès du Parlement et des institutions se heurterait à la liberté d’expression protégée par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui couvre la communication d’informations à finalité commerciale ou professionnelle. Cette fiche propose la version la plus contraignante compatible avec ce cadre : rendre obligatoire la publication de l’empreinte normative de chaque texte et instaurer un délai de viduité de trois ans avant qu’un ancien responsable public puisse exercer une activité de représentation d’intérêts sur son ancien domaine de compétence.
Une interdiction générale du lobbying au Parlement et dans les institutions se heurterait frontalement à la liberté d’expression garantie par la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège la communication d’informations et d’idées y compris à finalité commerciale ou professionnelle. Cette fiche retient donc, non l’interdiction, mais l’encadrement le plus strict compatible avec ce cadre : la transparence obligatoire de l’influence normative et un éloignement temporaire strict entre fonction publique et activité de lobbying sur le même sujet.
Le constat
La France a créé, par la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016, un répertoire numérique des représentants d’intérêts géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, obligatoire depuis le 1er juillet 2017 12. Ce répertoire a été étendu, à compter du 1er juillet 2022, aux collectivités territoriales et à de nouvelles activités 2. En 2021, sur 2 333 représentants d’intérêts inscrits, seuls 50 % avaient déclaré leurs activités dans le délai légal, un taux monté à 85 % après relance, et 279 représentants d’intérêts inscrits n’avaient effectué aucune déclaration 3. La HATVP elle-même relève, dans son rapport d’activité, les faiblesses persistantes du dispositif juridique, dont les marges réglementaires permettent aux entités concernées de contourner les seuils de déclaration, et regrette de ne pas disposer des moyens de contrôle nécessaires 4.
La pratique de l’empreinte normative, qui consiste à joindre à un texte la liste des personnes entendues dans le cadre de son élaboration, existe en France mais reste facultative et son périmètre demeure imprécis selon la HATVP elle-même 45.
La transparence du lobbying français repose sur une déclaration a posteriori par les lobbyistes eux-mêmes, avec un taux de non-respect documenté par la HATVP, et non sur une obligation systématique de traçabilité de l’influence exercée sur chaque texte.
L’état du droit
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a inséré dans la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique les dispositions créant le répertoire des représentants d’intérêts, précisées par le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 4. Une personne est qualifiée de représentant d’intérêts si deux critères cumulatifs sont réunis, définis par les lignes directrices de la HATVP 6. Les représentants d’intérêts doivent communiquer chaque année à la HATVP des informations sur leurs actions, leurs dépenses et leurs effectifs, sous peine de sanctions 6.
S’agissant des reconversions, le droit connaît déjà un contrôle, qu’il faut décrire pour mesurer ce que la proposition y ajoute. La Haute Autorité examine, pendant trois ans à compter de la cessation des fonctions, les projets de reconversion professionnelle des anciens membres du Gouvernement, des anciens titulaires de fonctions exécutives locales et des hauts fonctionnaires, en application de l’article 23 de la loi du 11 octobre 2013 et du code général de la fonction publique 10. Ce contrôle est casuistique : il aboutit à des avis de compatibilité, avec ou sans réserves, ou d’incompatibilité, appréciés dossier par dossier. Il n’institue aucune interdiction générale d’exercer une activité de représentation d’intérêts sur le domaine des anciennes fonctions, et la proposition transforme ce point en substituant une règle uniforme à une appréciation au cas par cas.
Le point de blocage juridique pour toute interdiction pure et simple tient à l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui protège la liberté d’expression, laquelle inclut la liberté de recevoir et de communiquer des informations ou des idées, et dont le champ s’étend aux informations à caractère commercial selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme 78. Toute restriction à cette liberté doit, pour être conforme à la Convention, être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être nécessaire dans une société démocratique, ce qui suppose une mesure proportionnée au but poursuivi 7. Une interdiction générale et absolue de toute communication d’informations professionnelles auprès des pouvoirs publics serait difficilement défendable au regard de ce test de proportionnalité, alors que des mesures moins restrictives, la transparence et l’encadrement déontologique, existent déjà et peuvent être renforcées.
Ce qui se fait ailleurs
L’Union européenne elle-même n’interdit pas le lobbying mais l’encadre par un registre de transparence interinstitutionnel, commun au Parlement européen, au Conseil et à la Commission depuis l’accord interinstitutionnel du 20 mai 2021, publié au Journal officiel de l’Union européenne L 207 du 11 juin 2021 9. Sa méthode mérite d’être notée, car elle contourne une difficulté que la France connaît aussi : l’accord ne rend pas l’inscription juridiquement obligatoire, ce que les traités ne permettaient pas, mais impose à chacune des trois institutions d’adopter des mesures dites de conditionnalité, qui font de l’inscription au registre un préalable nécessaire à certaines activités de représentation d’intérêts, en particulier l’accès aux locaux et la participation à certaines réunions. L’obligation est ainsi obtenue par ses effets plutôt que par sa proclamation. C’est également la première fois que le Conseil est soumis au dispositif 9. Cette approche par la transparence, plutôt que par l’interdiction, est celle retenue par l’ensemble des institutions européennes et par la France elle-même depuis 2016 14.
Transposabilité : aucune démocratie européenne comparable n’a interdit le lobbying en tant que tel ; les réformes les plus abouties portent sur l’obligation de traçabilité systématique de l’influence normative et sur les délais de viduité applicables aux anciens responsables publics, deux axes retenus dans la présente proposition.
La proposition
Rendre obligatoire, pour tout projet ou proposition de loi et pour tout texte réglementaire d’application significatif, la publication d’une empreinte normative répertoriant l’ensemble des personnes et organisations entendues au cours de son élaboration, actuellement facultative ; et instaurer un délai de viduité de trois ans, applicable aux membres du Gouvernement, aux parlementaires et aux hauts fonctionnaires ayant exercé des responsabilités décisionnelles, avant qu’ils puissent exercer une activité de représentation d’intérêts sur le domaine relevant de leurs anciennes fonctions.
Ce que la réforme ne coûte pas
Elle ne crée aucun organisme nouveau : la HATVP, compétente pour le répertoire des représentants d’intérêts, est l’autorité naturelle pour contrôler l’empreinte normative et le délai de viduité.
Objections prévisibles
« Le lobbying est une activité légitime qui contribue à une décision publique éclairée, et son interdiction, même partielle par un délai de viduité, prive l’État de compétences précieuses. »
La HATVP elle-même reconnaît que la représentation d’intérêts, correctement encadrée, contribue à la prise de décision publique éclairée 1. La présente proposition ne l’interdit pas : elle impose sa traçabilité systématique et un délai avant qu’un ancien décideur ne puisse représenter des intérêts privés sur le champ même de ses anciennes responsabilités, ce qui est une mesure d’encadrement des conflits d’intérêts, non une interdiction de l’activité de conseil en général.
« L’empreinte normative sera un annuaire incomplet : les contacts informels, déjeuners et appels échapperont toujours au recensement. »
C’est exact, et c’est déjà la faiblesse documentée du registre déclaratif actuel. Mais l’empreinte inverse la charge : ce n’est plus le lobbyiste qui déclare son activité, c’est le décideur public qui documente ses consultations, et un texte accompagné d’une empreinte manifestement lacunaire devient attaquable, politiquement et devant le juge de l’excès de pouvoir pour les textes réglementaires. Aucun dispositif ne capte tout ; l’objectif est que l’influence non tracée cesse d’être la norme silencieuse pour devenir une omission opposable.
« Une interdiction totale serait plus efficace et plus lisible pour les citoyens qu’un dispositif de transparence complexe. »
Cette objection se heurte à un obstacle juridique difficilement surmontable : la liberté de communiquer des informations professionnelles aux pouvoirs publics est protégée par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, et une interdiction générale, ne laissant aucune place à une mesure moins restrictive, présenterait un risque sérieux de non-conformité au regard du test de proportionnalité appliqué par la Cour de Strasbourg 78. La présente fiche retient donc la version la plus contraignante qui demeure compatible avec ce cadre.
La traduction législative
Exposé des motifs
La France a créé, par la loi du 9 décembre 2016, un répertoire des représentants d’intérêts fondé sur la déclaration a posteriori de leurs activités. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique constate elle-même les faiblesses persistantes de ce dispositif et son taux insatisfaisant de respect par les personnes concernées. Une interdiction générale du lobbying se heurterait à la protection de la liberté de communiquer des informations professionnelles garantie par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. Le présent texte retient donc l’encadrement le plus strict compatible avec ce cadre : la traçabilité systématique de l’influence exercée sur l’élaboration de la loi et de ses textes d’application les plus significatifs, et un délai de trois ans avant qu’un ancien décideur public ne puisse représenter des intérêts privés sur le champ de ses anciennes responsabilités.
Article 1er
Après l’article 18-10 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, il est inséré un article 18-11 ainsi rédigé :
« Art. 18-11. – I. – Tout projet de loi, toute proposition de loi inscrite à l’ordre du jour et tout projet de texte réglementaire d’application dont la liste est fixée par décret sont accompagnés, lors de leur dépôt ou de leur publication, d’une empreinte normative répertoriant l’ensemble des personnes et organisations entendues par les responsables publics dans le cadre de leur élaboration.
« II. – Les personnes ayant exercé les fonctions de membre du Gouvernement, de parlementaire ou d’emploi mentionné au 1° du I de l’article 11 de la présente loi ne peuvent exercer une activité de représentant d’intérêts, au sens de l’article 18-2, portant sur le domaine relevant de leurs anciennes fonctions, avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions. »
Portée : cet article rend obligatoire l’empreinte normative pour les textes les plus significatifs et institue le délai de viduité applicable aux anciens responsables publics. Sur la numérotation : la section créée par la loi du 9 décembre 2016 comprend déjà les articles 18-1 à 18-10, d’où l’insertion en 18-11, à confirmer au moment du dépôt. Le II se substitue, pour son champ, à l’examen au cas par cas des reconversions par la Haute Autorité, qui demeure pour le reste.
Sources
- 1. Vie publique, « Lobbying : extension du répertoire des représentants d’intérêts » (loi Sapin 2, extension de 2022) – https://www.vie-publique.fr/en-bref/285593-lobbying-extension-du-repertoire-des-representants-dinterets ↩
- 2. HATVP, « Lignes directrices répertoire des représentants d’intérêts », mars 2024 – https://www.franceinvest.eu/wp-content/uploads/2024/03/2024-Fiche-Representation-interet-HATVP.pdf ↩
- 3. ADES Grenoble, « L’encadrement du lobbying par la HATVP » (bilan 2020 : taux de déclaration, représentants d’intérêts sans déclaration) – https://www.ades-grenoble.org/wordpress/2021/07/02/lencadrement-du-lobbying-par-la-hatvp/ ↩
- 4. Fleurus Avocats, « Représentation d’intérêts – Rapport d’activité 2021 de la HATVP » (faiblesses du dispositif juridique, empreinte normative, périmètre imprécis) – https://www.fleurusavocats.com/journal/representation-dinterets-rapport-dactivite-2021-de-la-hatvp-reguler-le-lobbying-represente-des-interets ↩
- 5. HATVP, « Le répertoire des représentants d’intérêts » – https://www.hatvp.fr/la-haute-autorite/lencadrement-du-lobbying/definition-stricte-2/ ↩
- 6. HATVP, « Le lobbying » (loi Sapin 2, obligations déclaratives) – https://www.hatvp.fr/lobbying/ ↩
- 7. Conseil de l’Europe, « Guide sur l’article 10 – Liberté d’expression » (test de proportionnalité, extension aux informations à caractère commercial, arrêt markt intern Verlag GmbH et Klaus Beermann c. Allemagne) – https://rm.coe.int/guide-art-10-de-la-convention-des-droits-de-l-homme/1680b14ece ↩
- 8. Convention européenne des droits de l’homme, article 10 (texte intégral). https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_FRA ↩
- 9. Accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne sur un registre de transparence obligatoire, Journal officiel de l’Union européenne L 207 du 11 juin 2021, page 1 : le caractère obligatoire résulte de mesures de conditionnalité adoptées par chaque institution, qui font de l’inscription un préalable nécessaire à certaines activités de représentation d’intérêts ; le Conseil y est soumis pour la première fois. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021Q0611(01) ↩
- 10. Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, article 23 : contrôle par la Haute Autorité, pendant un délai de trois ans suivant la cessation des fonctions, de l’exercice d’une activité libérale ou d’une activité rémunérée au sein d’une entreprise par les anciens membres du Gouvernement et les anciens titulaires de fonctions exécutives locales, par des avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves ou d’incompatibilité ; contrôle analogue des mobilités des agents publics prévu par le code général de la fonction publique. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028056315 ↩
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