La loi anti-gaspillage de 2020 a fixé des objectifs de réemploi des emballages de 5 % en 2023 et 10 % en 2027, mais sans sanction : le taux réel plafonne à un peu plus de 2 %, et l’objectif de 2023 n’a jamais été atteint. Cette fiche propose de rendre ces objectifs opposables aux producteurs par une pénalité proportionnelle à l’écart constaté, et d’instaurer une obligation de reprise des contenants en verre consignés dans les grandes et moyennes surfaces.
La France s’est fixé en 2020 un objectif de réemploi des emballages, puis a laissé ce chiffre sans conséquence : personne ne répond de son non-respect. Six ans plus tard, l’objectif intermédiaire n’a jamais été atteint et le taux réel reste voisin du cinquième de la cible. Cette fiche propose de faire ce que la loi de 2020 n’a pas fait : attacher une conséquence financière à l’objectif et imposer aux distributeurs le maillon manquant de la chaîne, la reprise des contenants.
Le constat
L’article L. 541-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite loi AGEC, dote la France d’une trajectoire nationale visant une proportion de 5 % d’emballages réemployés mis en marché en 2023 et de 10 % en 2027 12. Selon l’Observatoire national du réemploi et de la réutilisation, qui dépend de l’ADEME, le taux réel atteint à peine plus de 2 % 3. L’objectif de 5 % pour 2023 n’a donc pas été atteint, et celui de 10 % pour 2027 supposerait de quintupler le taux actuel en moins de deux ans.
Le verre représente la moitié du poids total des déchets ménagers en France selon les données ADEME 2021, et 45 % des emballages ménagers en 2017 45. Une comparaison européenne éclaire l’ampleur du retard : le secteur de la bière en Allemagne atteint 45 % de réemploi 4.
Les expérimentations engagées butent sur le maillon de la distribution. Une enquête de juin 2026 sur le test grandeur nature destiné à valider une généralisation nationale relève que le dispositif, dans son état actuel, ne réunit pas les conditions minimales nécessaires pour favoriser une adoption large et durable du réemploi, les magasins ne jouant pas le jeu 3. Le dispositif ReUse porté par l’éco-organisme Citeo doit pourtant être généralisé à l’échelle nationale en 2027 6.
Le fait qui résume le problème : la loi française fixe un objectif de réemploi depuis 2020, l’objectif de 2023 n’a jamais été atteint, et aucune conséquence juridique n’en est résultée pour quiconque.
L’état du droit
L’article L. 541-1 du code de l’environnement fixe la trajectoire nationale de réemploi des emballages 1. L’article 66 de la loi AGEC fixe par ailleurs un objectif de réduction de 50 % d’ici 2030 du nombre de bouteilles en plastique à usage unique pour boisson mises sur le marché 1. L’article 9 de la même loi a institué un observatoire du réemploi et de la réutilisation, chargé d’évaluer l’application de ces objectifs 7.
S’agissant de la consigne, le débat parlementaire de 2020 a abouti à une position de compromis : sur le fondement de bilans annuels de l’ADEME, le Gouvernement peut définir les modalités de mise en œuvre d’un ou plusieurs dispositifs de consigne pour recyclage et réemploi, après évaluation des impacts économiques et environnementaux, concertation avec les parties prenantes et à condition que les performances cibles n’aient pas été atteintes sans ces dispositifs 1. La loi Climat et résilience d’août 2021 n’a pas remis en cause cet équilibre, tout en rappelant la possibilité de mettre en œuvre des dispositifs de consigne pour réemploi 1.
Le point de blocage est donc identifié avec précision : la loi française organise une faculté gouvernementale conditionnée, non une obligation ; les objectifs de réemploi ne sont assortis d’aucune sanction ; et aucune obligation de reprise ne pèse sur les distributeurs, alors même que l’absence d’un réseau de reprise dense est le principal frein constaté sur le terrain 3.
Ce qui se fait ailleurs
L’Allemagne fournit le point de comparaison le plus net et le plus documenté sur le fond : le secteur de la bière y atteint 45 % de réemploi, contre un peu plus de 2 % tous emballages confondus en France 34. Le dispositif juridique qui produit ce résultat mérite d’être décrit avec précision, car il est régulièrement invoqué de travers dans le débat français.
Le paragraphe 31 de la loi allemande sur les emballages impose aux producteurs de percevoir une consigne d’au moins 0,25 euro, taxe comprise, par contenant, assortie d’une obligation de reprise 9. Une précision s’impose immédiatement : cette consigne légale porte sur les emballages de boisson à usage unique, et non sur le réemploi. C’est un dispositif de collecte, pas un dispositif de réemploi.
Ce que l’Allemagne démontre n’est donc pas qu’une consigne obligatoire crée le réemploi, mais quelque chose de plus utile à la présente proposition : qu’une obligation de reprise imposée par la loi au point de vente construit un réseau dense de retour, et que ce réseau, une fois installé, sert aussi bien les contenants réemployables que les contenants à usage unique. C’est l’infrastructure, et non le taux de consigne, qui est la variable déterminante. C’est la raison pour laquelle la présente proposition porte d’abord sur l’obligation de reprise.
Au niveau européen, le cadre est désormais arrêté et il est contraignant. Le règlement (UE) 2025/40 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages est entré en vigueur le 11 février 2025, la plupart de ses obligations devenant applicables dans tous les États membres à compter du 12 août 2026 10. Étant un règlement, il s’applique directement, sans transposition.
Deux de ses échéances intéressent directement cette fiche. À compter de 2029, les États membres devront avoir mis en place des systèmes de consigne pour les bouteilles de boisson en plastique à usage unique et les contenants de boisson métalliques d’une capacité maximale de trois litres, avec un objectif de collecte séparée d’au moins 90 % en poids. À compter de 2030, au moins 40 % des emballages de transport et de vente et 10 % des emballages groupés devront être réemployables 10.
Deux conséquences en découlent pour la France. La première est que l’objectif de réemploi cesse d’être une ambition nationale non sanctionnée pour devenir une obligation de droit de l’Union. La seconde est que le verre n’est pas visé par l’obligation de consigne de 2029, qui porte sur le plastique et le métal à usage unique : sur le verre réemployable, l’initiative reste nationale. C’est exactement l’espace que la présente proposition occupe.
Transposabilité : le résultat allemand ne tient pas à une préférence culturelle mais à un réseau dense de points de reprise, ce que la présente proposition vise précisément à créer en France par l’obligation de reprise en grande surface.
La proposition
Rendre les objectifs de réemploi de l’article L. 541-1 du code de l’environnement opposables aux producteurs, en assortissant leur non-respect d’une pénalité versée à l’éco-organisme de la filière et proportionnelle à l’écart constaté entre l’objectif et le taux atteint ; et instaurer une obligation, pour les commerces de détail à prédominance alimentaire d’une surface de vente supérieure à un seuil fixé par décret, de reprendre les emballages en verre réemployables consignés qu’ils commercialisent.
Ce que la réforme coûte
Elle fait peser sur les distributeurs le coût d’aménagement d’un espace de reprise et de la logistique de retour, et sur les producteurs celui du lavage et du reconditionnement. Ces coûts ne sont pas chiffrables à partir des sources de cette fiche. Elle ne crée en revanche aucun organisme : l’éco-organisme de la filière emballages ménagers et l’observatoire du réemploi institué par l’article 9 de la loi AGEC existent déjà.
Objections prévisibles
« Le bilan environnemental du réemploi du verre n’est pas systématiquement positif : le transport et le lavage peuvent annuler le bénéfice, notamment sur de longues distances. »
C’est l’objection la plus forte, et elle a été explicitement prise en compte par le législateur, un amendement de 2021 ayant proposé de conditionner l’obligation à un bilan environnemental global positif 8. L’ADEME a conduit en juin 2023 une évaluation environnementale de la consigne pour réemploi des emballages en verre en France, sur l’ensemble du cycle de vie, et sa conclusion est plus favorable que ne le laisse croire le débat public : l’analyse de cycle de vie établit un avantage environnemental systématique du contenant réemployable dès deux à quatre réutilisations, ce qui est un seuil très bas 11. Le même travail identifie les paramètres dont dépend ce résultat, au premier rang desquels un nombre de réutilisations aussi élevé que possible et une réduction des distances de transport, ainsi que le taux de retour, la masse du contenant et le taux de recyclage 11.
L’objection n’est donc pas infondée, mais elle est mal posée : le bilan n’est pas incertain en général, il est conditionné à l’organisation logistique. Ce qui rend un réemploi défavorable, ce sont des rotations trop rares et des trajets trop longs, c’est-à-dire précisément ce que produit l’absence d’un réseau de reprise dense. La présente proposition n’écarte pas cette condition : le décret d’application peut réserver l’obligation aux zones et aux flux où le bilan est positif, sur la base des travaux de l’ADEME.
« Les objectifs de la loi AGEC sont déjà inatteignables : les assortir d’une pénalité revient à sanctionner un échec collectif prévisible. »
L’objectif de 5 % pour 2023 n’a pas été atteint précisément parce qu’aucune conséquence n’était attachée à son non-respect, et parce que le maillon de la reprise en magasin, indispensable au réemploi, n’a jamais été rendu obligatoire 3. La pénalité proposée est proportionnelle à l’écart, non forfaitaire, ce qui la rend soutenable pour les producteurs engagés dans la transition et dissuasive pour ceux qui ne le sont pas.
« L’obligation de reprise pèsera de manière disproportionnée sur les petits commerces. »
La proposition la réserve aux commerces dépassant un seuil de surface fixé par décret, ce qui exclut les petits commerces de proximité, et ne porte que sur les emballages que le commerce commercialise lui-même.
La traduction législative
Article 1er
L’article L. 541-1 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque la proportion d’emballages réemployés mis en marché constatée par l’observatoire mentionné au II de l’article 9 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire est inférieure aux objectifs fixés au présent article, les producteurs, ou l’éco-organisme dont ils relèvent, versent une pénalité proportionnelle à l’écart constaté, dans des conditions et selon un barème fixés par décret en Conseil d’État. »
Portée : cet article transforme un objectif déclaratif en obligation assortie d’une conséquence financière proportionnée.
Article 2
Après l’article L. 541-10-8 du code de l’environnement, il est inséré un article L. 541-10-8-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 541-10-8-1. – Les commerces de détail à prédominance alimentaire dont la surface de vente excède un seuil fixé par décret sont tenus de reprendre sans frais les emballages en verre réemployables consignés correspondant aux produits qu’ils commercialisent, et de restituer au consommateur le montant de la consigne. Le décret fixe les modalités de cette obligation, notamment les zones géographiques et les catégories d’emballages concernées, au regard du bilan environnemental établi par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. »
Portée : cet article crée le maillon manquant de la chaîne du réemploi, la reprise en magasin, en la réservant aux surfaces de vente les plus importantes et en la conditionnant au bilan environnemental établi par l’ADEME.
Exposé des motifs
La loi du 10 février 2020 a fixé à la France une trajectoire de réemploi des emballages : 5 % en 2023, 10 % en 2027. Le taux réel atteint à peine plus de 2 % selon l’observatoire dépendant de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, l’objectif intermédiaire n’a jamais été atteint, et aucune conséquence juridique n’en est résultée. En Allemagne, le secteur de la bière atteint 45 % de réemploi.
Le présent projet de loi tire les conséquences de cet échec en agissant sur ses deux causes. Il rend l’objectif opposable aux producteurs, par une pénalité proportionnelle à l’écart constaté, plutôt que déclaratif. Il crée l’obligation de reprise en grande surface des contenants en verre consignés, maillon sans lequel aucun dispositif de réemploi ne peut fonctionner à grande échelle, en la conditionnant au bilan environnemental établi par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.
Sources
- 1. Sénat, rapport n° 850 (2022-2023), « Réduction, réemploi et recyclage des emballages : sortir du statu quo » (article L. 541-1 du code de l’environnement, article 66 de la loi AGEC, position de compromis de 2020 sur la consigne, loi Climat et résilience) – https://www.senat.fr/rap/r22-850/r22-850_mono.html ↩
- 2. Ministère de la Transition écologique, « La loi anti-gaspillage pour une économie circulaire » (objectifs de 5 % en 2023 et 10 % en 2027) – https://www.ecologie.gouv.fr/loi-anti-gaspillage-economie-circulaire ↩
- 3. Reporterre, « La consigne de verre revient en France, mais les magasins ne jouent pas le jeu », juin 2026 (taux réel d’un peu plus de 2 % selon l’Observatoire national du réemploi et de la réutilisation, insuffisance du dispositif testé) – https://reporterre.net/La-consigne-de-verre-revient-en-France-mais-les-magasins-ne-jouent-pas-le-jeu ↩
- 4. ADEME Infos, « Le grand retour du réemploi du verre » (poids du verre dans les déchets ménagers, 45 % de réemploi dans le secteur de la bière en Allemagne, évaluation environnementale ADEME 2023) – https://infos.ademe.fr/magazine-novembre-2023/dossier/le-grand-retour-du-reemploi-du-verre/ ↩
- 5. Techniques de l’Ingénieur, « Consigne du verre : l’heure des choix pour changer d’échelle » (part du verre dans les emballages ménagers, règlement européen sur les emballages, échéances 2030 et 2040) – https://www.techniques-ingenieur.fr/actualite/articles/consigne-du-verre-lheure-des-choix-pour-changer-dechelle-126795/ ↩
- 6. Décisions Durables, « La consigne en verre : une vieille idée d’avenir » (dispositif ReUse de Citeo, généralisation prévue en 2027) – https://www.decisionsdurables.com/societe/consigne-en-verre/ ↩
- 7. La Relève et La Peste, « 4 députés ont déposé une proposition de loi pour imposer le retour de la consigne de verre en France » (observatoire de l’article 9 de la loi AGEC, propositions de rehaussement des objectifs et de sanctions) – https://lareleveetlapeste.fr/4-deputes-ont-depose-un-projet-de-loi-pour-imposer-le-retour-de-la-consigne-de-verre-en-france/ ↩
- 8. Assemblée nationale, amendement n° 4588 au projet de loi Climat et résilience, 3 mars 2021 (condition d’un bilan environnemental global positif pour les dispositifs de consigne du verre) – https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/3875/CSLDCRRE/4588.pdf ↩
- 9. Allemagne, loi sur les emballages (Verpackungsgesetz), paragraphe 31 : obligation, pour les producteurs d’emballages de boisson à usage unique, de percevoir une consigne d’au moins 0,25 euro taxe comprise par contenant, et obligation de reprise correspondante. https://www.gesetze-im-internet.de/verpackg/__31.html ↩
- 10. Règlement (UE) 2025/40 du Parlement européen et du Conseil relatif aux emballages et aux déchets d’emballages, entré en vigueur le 11 février 2025 et applicable pour l’essentiel à compter du 12 août 2026 : obligation pour les États membres de mettre en place, à compter de 2029, des systèmes de consigne pour les bouteilles de boisson en plastique à usage unique et les contenants métalliques d’au plus trois litres, avec un objectif de collecte séparée de 90 % en poids ; et objectifs, à compter de 2030, de 40 % d’emballages de transport et de vente réemployables et de 10 % d’emballages groupés. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2025/40/oj ↩
- 11. Agence de la transition écologique, Évaluation environnementale de la consigne pour le réemploi d’emballages en verre en France, juin 2023 : avantage environnemental systématique de la solution réemployable dès deux à quatre utilisations, conditionné à un nombre de réutilisations aussi élevé que possible et à la réduction des distances de transport, le taux de retour, la masse du contenant et le taux de recyclage constituant les autres paramètres déterminants. https://librairie.ademe.fr/dechets-economie-circulaire/6359-evaluation-environnementale-de-la-consigne-pour-le-reemploi-des-emballages-en-verre-en-france.html ↩
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