La loi du 26 mai 2026 institue enfin une clause couperet : les commissions consultatives placées auprès du Premier ministre ou d’un ministre sont créées pour trois ans, renouvelables par décret. Mais elle ne vaut que pour l’avenir et pour celles créées par la loi. Les 317 instances existantes, dont le Sénat établit que le coût réel est près du double du montant affiché, ne sont pas concernées.
Mise a jour : 2026-07-25.
Le général de Gaulle avait un mot pour les désigner en septembre 1963. Soixante ans plus tard, le législateur a fini par agir : la loi de simplification de la vie économique du 26 mai 2026 dispose que les commissions consultatives placées auprès du Premier ministre ou d’un ministre sont créées pour trois ans, et ne survivent au-delà que si un décret les reconduit. C’est la clause couperet que le débat public réclamait depuis des années, et il faut commencer par le dire, parce que la proposer aujourd’hui reviendrait à proposer ce qui vient d’être fait. Mais cette disposition comporte deux restrictions que sa rédaction énonce sans détour : elle ne vaut que pour l’avenir, et seulement pour les instances créées par la loi. Les trois cent dix-sept qui existent aujourd’hui, dont personne ne connaît le coût, demeurent exactement dans la situation où elles étaient. La réforme est faite ; elle reste à appliquer à ce qui la motivait.
Le constat
Le jaune budgétaire annexé au projet de loi de finances recense 317 commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres. Elles regroupent 15 868 membres et cumulent un coût de fonctionnement déclaré de 30,9 millions d’euros pour 3 909 réunions 1. Ce document existe parce que l’article 179 de la loi de finances pour 2020 l’impose 2.
La commission d’enquête sénatoriale sur les agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, dont le rapport a été déposé le 1er juillet 2025, juge ce recensement lacunaire : il omet des organismes importants, et les coûts indiqués ne correspondent qu’à certains coûts directs, à l’exclusion des coûts indirects et notamment salariaux induits par la participation aux réunions. Elle estime le coût réel à un ordre de grandeur voisin de cinquante millions d’euros 13.
Le rapport donne un exemple qui suffit à mesurer l’écart : le coût de fonctionnement déclaré du Comité consultatif du secteur financier est passé de 29 050 euros en 2022 à 1,5 million d’euros en 2023, non parce que son activité aurait changé, mais parce que la comptabilisation a été améliorée 1.
Et il relève une invraisemblance : il est peu réaliste de considérer, comme le fait le jaune budgétaire, que 120 commissions consultatives ont des coûts de fonctionnement nuls, alors que 91 d’entre elles ont tenu au moins une réunion en 2023 1.
L’inactivité, elle, est ancienne et documentée. En 2019, sur 340 comités recensés, plus de 20 % ne s’étaient réunis qu’une seule fois, ou pas du tout, ou n’avaient pas jugé utile de renseigner leur nombre de réunions. Une question sénatoriale citait le conseil national de la vidéoprotection et le conseil supérieur de l’aviation civile comme ne s’étant pas réunis depuis 2017 4. Un rapport sénatorial de 2025 citait à son tour le Conseil stratégique de la recherche, inactif depuis 2015, et le Haut Conseil de l’éducation artistique et culturelle, inactif depuis 2021 5.
Le nombre, enfin, diminue lentement et se stabilise. Le Gouvernement a communiqué la série suivante : 394 commissions au jaune du projet de loi de finances pour 2020, 340 pour 2021, 317 pour 2022 et 314 en prévision pour 2023 4. Sur une échelle plus longue, le Sénat retient 799 instances en 2008, 594 en 2013 et 317 en 2023 5. La décrue est réelle, elle s’est arrêtée autour de trois cents.
L’état du droit
Le droit a changé il y a deux mois, et c’est le point que toute personne travaillant sur ce sujet doit intégrer avant tout le reste.
L’article 4 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique dispose 6 :
À compter de la promulgation de la présente loi, les commissions et les instances consultatives ou délibératives créées par voie législative et placées directement auprès du Premier ministre ou d’un ministre sont créées pour une durée de trois ans.
Les commissions et instances dont l’activité est matériellement constatée et dont la mission qui leur a été impartie répond toujours à une nécessité peuvent être renouvelées pour une durée de trois ans par décret. Le présent article ne s’applique pas aux commissions qui, outre leurs attributions consultatives, sont investies du pouvoir de prendre des décisions, de donner des avis conformes ou de faire des propositions ayant une portée contraignante à l’égard de l’autorité compétente.
Cette rédaction délimite elle-même trois espaces qu’elle ne couvre pas.
Le premier est le stock. La disposition vaut « à compter de la promulgation ». Les 317 instances recensées ne sont donc jamais soumises à réexamen, et rien ne les y soumettra jamais.
Le deuxième est le mode de création. La disposition ne vise que les commissions « créées par voie législative ». Or la plupart le sont par décret. Celles-là relèvent de la circulaire du Premier ministre n° 5975/SG du 24 octobre 2017, qui a fixé une durée maximale de cinq ans et subordonné toute création nouvelle à la production d’une étude de nécessité et à la suppression concomitante d’une commission existante 4. Une circulaire est un acte d’organisation du travail gouvernemental : elle lie l’administration, elle ne s’impose pas au législateur et elle disparaît avec la volonté de celui qui l’a signée. Le résultat est un régime à deux vitesses, trois ans dans la loi pour les commissions législatives, cinq ans dans une circulaire pour les autres.
Le troisième est le coût. La loi n’a rien changé au contenu du jaune budgétaire, donc rien à l’impossibilité de savoir ce que ces instances coûtent.
Il faut enfin dissiper une confusion qui circule largement, y compris dans la presse. La règle selon laquelle toute création d’une commission serait compensée par la suppression de deux commissions ne figure pas dans la loi. Elle a bien été votée : l’amendement n° 1504, adopté par l’Assemblée nationale le 11 avril 2025, insérait un article disposant que « toute création d’une commission ou instance consultative ou délibérative placée auprès du Premier ministre ou d’un ministre est compensée par la suppression de deux commissions ou instance consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre ou d’un ministre » 7. Mais cette disposition ne figure ni dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire 8, ni dans la loi promulguée 6. Elle a été abandonnée en cours de navette. Ce qui subsiste est la règle de double compensation posée par la circulaire n° 6038/SG du 12 septembre 2018, qui a durci la règle de compensation simple de 2017 4. C’est une règle de circulaire, pas une règle de loi.
Ce qui se fait ailleurs
Le mécanisme que la France vient d’adopter existe aux États-Unis depuis 1972, et l’antériorité est instructive parce que le dispositif américain règle deux difficultés que la loi française laisse ouvertes.
Le Federal Advisory Committee Act, Public Law 92-463, recodifié sans changement de fond au chapitre 10 du titre 5 du United States Code par la Public Law 117-286 du 27 décembre 2022, dispose désormais à la section 1013 que tout comité consultatif fédéral prend fin au terme d’une période de deux ans à compter de sa création ou de son dernier renouvellement, et qu’il ne peut être maintenu que par périodes successives de deux ans 9.
La première difficulté que ce texte règle est celle de la preuve du renouvellement. Le comité renouvelé doit déposer une charte, formalité prévue par la même loi, et les modalités en sont fixées par le règlement fédéral. Le renouvellement n’est donc pas un acte tacite : il laisse une trace administrative datée.
La seconde est celle de la sanction, et c’est la disposition la plus intéressante à transposer. La section 1013 énonce qu’un comité tenu de déposer une charte « ne peut prendre aucune action, autre que la préparation et le dépôt de cette charte, avant la date à laquelle la charte est déposée » 9. Autrement dit, l’organisme dont l’échéance est passée n’attend pas d’être dissous : il est immédiatement privé de la capacité d’agir. Une clause couperet dépourvue de cette conséquence risque de ne produire qu’une régularisation tardive, chaque reconduction intervenant après coup sans que rien ne se soit passé dans l’intervalle. L’administration américaine supervise sur ce fondement de l’ordre d’un millier de comités consultatifs.
Il faut en revanche écarter le Royaume-Uni, régulièrement cité à tort dans ce débat. Le Public Bodies Act 2011 ne comporte aucune obligation de réexamen périodique : il donne aux ministres des pouvoirs d’ordonnance pour supprimer, fusionner ou modifier les organismes énumérés à ses annexes 10. Le réexamen britannique est purement administratif et non législatif, sous la forme du programme de revue des organismes publics publié en avril 2022 par le Cabinet Office 11. Le Royaume-Uni est donc un exemple de revue administrative adossée à un pouvoir légal de suppression, non un exemple de clause couperet.
La proposition
Achever ce que la loi du 26 mai 2026 a commencé, en levant les trois restrictions qu’elle comporte.
La première mesure porte sur le stock, et c’est la seule qui traite le problème constaté. Les commissions et instances consultatives existant à la date de publication sont dissoutes de plein droit au terme d’un délai de trois ans, sauf reconduction dans les mêmes formes et aux mêmes conditions que celles prévues par l’article 4. Personne n’a plus à repérer les instances devenues inutiles : elles disparaissent d’elles-mêmes si personne ne prend la peine de les défendre. Le délai de trois ans est celui que le législateur vient de retenir ; l’aligner plutôt que d’en inventer un autre évite de créer un troisième régime.
La deuxième mesure met fin au régime à deux vitesses. La règle s’applique quel que soit l’acte qui a institué l’instance, la reconduction intervenant par un acte de même nature que celui de la création. Ce qui relève aujourd’hui de la circulaire de 2017 passe dans la loi, et à la même échéance.
La troisième mesure conditionne la reconduction. Celle-ci ne peut être décidée qu’au vu d’un état d’activité mentionnant, pour la période écoulée, le nombre de réunions tenues, le nombre d’avis rendus et les suites qui leur ont été données. Une instance qui ne s’est pas réunie ne peut pas être reconduite. La loi exige déjà que l’activité soit « matériellement constatée » ; il s’agit de dire par quel document.
La quatrième mesure transpose la sanction américaine, sans laquelle le couperet reste théorique. Passée l’échéance et jusqu’à la publication de l’acte de reconduction, l’instance ne peut ni se réunir ni rendre d’avis, et l’avis qu’elle rendrait serait réputé non rendu. C’est ce qui distingue une échéance d’une simple formalité de calendrier.
La cinquième mesure traite le problème que la commission d’enquête sénatoriale a identifié et qui vicie tout le reste : le coût n’est pas connu, donc la décision de reconduire ne peut pas être éclairée. Le jaune budgétaire retient désormais, pour chaque instance, les coûts indirects et notamment le coût salarial du temps consacré par les agents publics à la préparation et à la tenue des réunions. Aucune instance ne peut être déclarée à coût nul dès lors qu’elle s’est réunie.
Ce que la réforme coûte
Rien. Elle ne crée aucun organisme et ne supprime aucun emploi par elle-même, la disparition d’une instance consultative n’entraînant pas celle des agents qui l’assistaient, lesquels regagnent leur administration. L’économie porte sur le temps agent et les frais de fonctionnement, et elle n’est pas chiffrable tant que ces coûts ne sont pas comptabilisés, ce que la cinquième mesure corrige.
Objections prévisibles
« La clause couperet vient d’être votée, laissons-la produire ses effets. »
C’est l’objection principale, et elle tombe à la lecture du texte. L’article 4 ne s’applique qu’aux instances créées après le 26 mai 2026 et par la loi. Il ne produira donc aucun effet sur les trois cent dix-sept instances qui ont motivé son adoption, et fort peu sur les créations à venir, la plupart intervenant par décret. Laisser ce texte produire ses effets, c’est accepter qu’il n’en produise pratiquement aucun.
« Ces instances associent la société civile à la décision publique. »
Certaines le font utilement et seront reconduites sans difficulté, puisqu’il suffira de le démontrer. La clause couperet ne supprime que celles que personne ne juge assez utiles pour prendre la peine de les défendre.
« Trois ans est un délai arbitraire. »
Il l’est, et la fiche l’assume, mais il n’est pas choisi par elle : c’est celui que le législateur a retenu en mai 2026. La proposition s’y aligne précisément pour ne pas ajouter un régime supplémentaire à ceux qui coexistent déjà.
« Une circulaire du Premier ministre suffirait. »
Deux circulaires existent, celle du 24 octobre 2017 et celle du 12 septembre 2018, la seconde imposant même deux suppressions pour une création. Le nombre d’instances est passé de 340 à 317 puis s’est stabilisé. Huit ans de circulaires ont produit ce résultat ; c’est l’argument le plus fort en faveur d’une règle de niveau législatif.
« Le Parlement sera submergé de reconductions. »
Les reconductions interviennent par décret, comme le prévoit déjà l’article 4. Et si trois cents reconductions par cycle de trois ans paraissent ingérables, c’est en soi le constat qui fonde la proposition.
« L’économie est dérisoire. »
Le montant déclaré est de 30,9 millions d’euros, et la commission d’enquête sénatoriale établit qu’il est très inférieur à la réalité, l’ordre de grandeur retenu étant proche de cinquante millions. Mais l’objet principal n’est pas budgétaire : il est de rendre à une administration la responsabilité de ses décisions au lieu de la diluer dans une instance consultative créée pour différer le choix.
La traduction législative
Article 1er
Les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou d’un ministre existant à la date de publication de la présente loi sont dissoutes de plein droit au terme d’un délai de trois ans à compter de cette date, sauf reconduction dans les conditions prévues à l’article 4 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique.
Article 2
Au premier alinéa du même article 4, les mots « créées par voie législative et » sont supprimés.
La reconduction est décidée par un acte de même nature que celui qui a institué la commission ou l’instance.
Article 3
La reconduction ne peut intervenir qu’au vu d’un état d’activité indiquant, pour la période écoulée, le nombre de réunions tenues, le nombre d’avis rendus et les suites qui leur ont été données.
Une instance n’ayant tenu aucune réunion au cours de cette période ne peut être reconduite.
Article 4
À compter du terme mentionné à l’article 4 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 précitée et jusqu’à la publication de l’acte de reconduction, la commission ou l’instance ne peut ni se réunir ni rendre d’avis. Un avis rendu en méconnaissance du présent article est réputé n’avoir pas été rendu.
Article 5
L’annexe générale au projet de loi de finances relative aux commissions et instances consultatives ou délibératives mentionne, pour chacune d’elles, outre ses coûts directs, le coût des moyens humains consacrés à sa préparation et à son fonctionnement.
Aucune instance ayant tenu au moins une réunion au cours de l’exercice ne peut y être mentionnée pour un coût nul.
Exposé des motifs
L’article 4 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a institué une durée de vie limitée à trois ans pour les commissions et instances consultatives placées auprès du Premier ministre ou d’un ministre, renouvelable par décret au vu d’une activité matériellement constatée.
Cette disposition ne s’applique toutefois qu’aux instances créées après sa promulgation, et seulement à celles créées par voie législative. Les trois cent dix-sept instances recensées par le jaune budgétaire, qui regroupent 15 868 membres pour 3 909 réunions annuelles, ne sont pas concernées ; les instances créées par décret, qui sont les plus nombreuses, relèvent d’une circulaire du 24 octobre 2017 fixant une durée maximale différente.
La commission d’enquête sénatoriale du 1er juillet 2025 a établi que le coût de fonctionnement déclaré, de 30,9 millions d’euros, ne reflète pas la réalité, les coûts indirects et notamment salariaux n’étant pas comptabilisés, et que cent vingt de ces instances sont déclarées à coût nul alors que quatre-vingt-onze d’entre elles se sont réunies.
La présente proposition étend la clause couperet aux instances existantes et à celles créées par décret, précise le document au vu duquel la reconduction est décidée, prive d’effet les avis rendus après l’échéance et avant la reconduction, et impose la comptabilisation des coûts indirects.
Sources
- 1. Sénat, rapport de la commission d’enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l’État, déposé le 1er juillet 2025, sur les 317 commissions, les 15 868 membres, les 3 909 réunions, le coût déclaré de 30,9 millions d’euros, l’estimation du coût réel, l’exemple du Comité consultatif du secteur financier et l’invraisemblance des cent vingt commissions déclarées à coût nul. https://www.senat.fr/rap/r24-807-1/r24-807-1_mono.html ↩
- 2. Article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, qui impose l’annexe générale au projet de loi de finances recensant les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000039683923 ↩
- 3. Sénat, synthèse du rapport de la commission d’enquête, sur les lacunes du jaune budgétaire quant au périmètre et aux coûts. https://www.senat.fr/rap/r24-807-1/r24-807-11.pdf ↩
- 4. Sénat, question écrite n° 20520 et réponse du Gouvernement, sur la circulaire n° 5975/SG du 24 octobre 2017 fixant une durée maximale de cinq ans et la règle de compensation simple, sur la circulaire n° 6038/SG du 12 septembre 2018 instituant la double compensation, et sur la série 394, 340, 317 et 314 commissions. Question écrite connexe sur les instances ne s’étant pas réunies depuis 2017. https://www.senat.fr/questions/base/2022/qSEQ220700520.html – https://www.senat.fr/questions/base/2022/qSEQ220700666.html ↩
- 5. Sénat, rapport n° 239 (2024-2025) sur la proposition de loi tendant à supprimer certaines structures, comités, conseils et commissions dont l’utilité ne semble pas avérée, sur l’évolution du nombre d’instances de 799 en 2008 à 594 en 2013 puis 317 en 2023, et sur les instances demeurées inactives. https://www.senat.fr/rap/l24-239/l24-239_mono.html ↩
- 6. LOI n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, article 4, sur la durée de trois ans, la reconduction par décret et l’exclusion des commissions investies d’un pouvoir de décision ou d’avis conforme. Journal officiel du 27 mai 2026. https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000054131304 ↩
- 7. Assemblée nationale, amendement n° 1504 au projet de loi de simplification de la vie économique, adopté le 11 avril 2025, prévoyant la suppression de deux instances pour toute création. https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/amendements/1191/AN/1504 ↩
- 8. Sénat, texte élaboré par la commission mixte paritaire sur le projet de loi de simplification de la vie économique, n° 287 (2025-2026), qui ne comporte pas la règle de double compensation. https://www.senat.fr/leg/pjl25-287.html ↩
- 9. États-Unis, titre 5 du United States Code, section 1013, « Termination of advisory committees », issue du Federal Advisory Committee Act, Public Law 92-463 de 1972, recodifié par la Public Law 117-286 du 27 décembre 2022 : extinction au terme de deux ans, reconduction par périodes successives de deux ans, dépôt d’une charte, et interdiction faite au comité de prendre toute action avant ce dépôt. https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2023-title5/html/USCODE-2023-title5-partI-chap10-sec1013.htm ↩
- 10. Royaume-Uni, Public Bodies Act 2011, dont le sommaire établit qu’il confère des pouvoirs d’ordonnance de suppression, de fusion et de modification, sans instituer de réexamen périodique. https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/24/contents ↩
- 11. Royaume-Uni, Cabinet Office, Public Bodies Review Programme publié en avril 2022, réexamen de nature administrative et non législative. https://www.gov.uk/government/publications/public-bodies-review-programme ↩
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