Une personne frappée d’une décision d’éloignement en Allemagne et interpellée en France doit, aujourd’hui, faire l’objet d’une nouvelle procédure française. Une directive de 2001 permettait pourtant déjà de reconnaître la décision allemande, et un mécanisme de compensation financière entre États avait été prévu dès 2004. Vingt-cinq ans plus tard, ce dispositif est resté lettre morte parce qu’il était facultatif. Le règlement européen sur le retour, proposé le 11 mars 2025 et sur lequel le Conseil s’est accordé le 8 décembre 2025, change la donne : la Commission doit vérifier d’ici au 1er juillet 2027 que chaque État est juridiquement et techniquement en mesure de traiter les décisions de retour européennes par le système d’information Schengen, puis rendre la reconnaissance obligatoire. Cette fiche ne demande pas d’anticiper une règle non adoptée : elle demande que la France établisse et publie son état de préparation avant l’échéance, et qu’elle cesse d’ignorer combien de personnes déjà sous décision d’éloignement d’un autre État se trouvent sur son territoire.
Une personne frappée d’une décision d’éloignement en Allemagne, interpellée trois semaines plus tard en France, ne peut pas être éloignée sur le fondement de la décision allemande : il faut recommencer une procédure française, avec son instruction, ses recours et ses délais. Cette situation n’est pas un vide juridique. Elle est le résultat d’un dispositif européen qui existe depuis vingt-cinq ans et que personne n’a utilisé.
Le constat
Le premier fait est que la reconnaissance mutuelle existe en droit depuis 2001. La directive du 28 mai 2001 relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement des ressortissants de pays tiers vise à ce qu’une décision prise par un État membre à l’encontre d’une personne se trouvant sur le territoire d’un autre État membre soit respectée et appliquée 1. Elle devait être transposée au plus tard le 2 décembre 2002, et la France l’a fait 1.
Le deuxième fait est que la question financière avait été traitée elle aussi. L’article 7 de cette directive prévoit que, lorsque l’éloignement ne peut être exécuté aux frais de la personne concernée, il est supporté par l’État qui exécute, à charge pour l’État qui a pris la décision de le compenser financièrement 1. Une décision du Conseil de 2004 en a fixé les critères 2.
Le troisième fait est que rien de tout cela n’a fonctionné. Ce dispositif est demeuré pour l’essentiel inappliqué depuis un quart de siècle. La raison tient à sa nature : la reconnaissance était une faculté offerte à l’État sur le territoire duquel la personne est trouvée, non une obligation, et une faculté assortie d’une procédure de remboursement entre administrations n’a jamais suffi à déclencher une pratique.
Le quatrième fait est que l’outil technique, lui, existe désormais. Le règlement européen du 28 novembre 2018 relatif à l’utilisation du système d’information Schengen aux fins du retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier organise le signalement des décisions de retour dans ce système 3. Ce qui manquait au dispositif de 2001, la connaissance immédiate par un agent de terrain de l’existence d’une décision prise ailleurs, a donc été comblé.
Le cinquième fait est que l’obligation arrive, et qu’elle est datée. La Commission a proposé le 11 mars 2025 un règlement établissant un système commun en matière de retour, destiné à remplacer la directive de 2008, et le Conseil s’est accordé sur ce texte le 8 décembre 2025 45. La reconnaissance mutuelle y figure parmi les quatre objectifs affichés, avec l’accélération de la procédure, la dignité des retours et la numérisation de la gestion des dossiers 4. Le calendrier est précis : d’ici au 1er juillet 2027, la Commission examinera si les États membres ont pris les dispositions juridiques et techniques appropriées pour traiter les décisions de retour européennes par le système d’information Schengen, puis adoptera une décision d’exécution rendant obligatoires la reconnaissance et l’exécution d’une décision de retour rendue par un autre État membre 4.
Le sixième fait est que personne ne sait où en est la France. Aucune publication ne dit combien de décisions d’éloignement françaises sont signalées dans le système d’information Schengen, combien de ressortissants de pays tiers déjà frappés d’une décision d’un autre État membre sont interpellés en France, ni si les systèmes d’information nationaux sont en mesure de traiter une décision étrangère. Le pays s’apprête donc à être évalué sur une capacité qu’il ne mesure pas.
Un dernier fait rappelle l’enjeu concret. Le taux d’exécution des mesures d’éloignement françaises s’établit à 11,4 % en 2024 6. Chaque procédure recommencée en France pour une personne déjà jugée éloignable ailleurs consomme du temps d’instruction, de rétention et de juridiction, sans qu’aucune donnée publique n’en mesure le volume.
L’état du droit
Le droit européen en vigueur rend la reconnaissance possible, non obligatoire. C’est l’apport et la limite de la directive de 2001 : elle organise la reconnaissance et la compensation financière, mais laisse à l’État d’exécution le choix d’y recourir 12.
Le droit en construction la rendra obligatoire, sous condition et à une échéance connue. La proposition de règlement du 11 mars 2025 subordonne l’obligation à une décision d’exécution de la Commission, prise après vérification que les États sont juridiquement et techniquement prêts, l’examen devant intervenir d’ici au 1er juillet 2027 4. Un règlement, à la différence d’une directive, est directement applicable, ce qui supprime la marge de transposition dont l’usage explique en grande partie l’échec du dispositif de 2001 4.
Le signalement dans le système d’information Schengen est déjà organisé par le règlement de 2018 3.
Enfin, l’obligation de rendre compte au Parlement existe : l’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impose un rapport annuel avant le 1er juin, portant notamment sur les mesures d’éloignement prononcées et exécutées 7.
Ce qui se fait ailleurs
La comparaison pertinente n’est pas ici entre la France et un autre État, mais entre l’intention européenne et sa pratique. Le constat vaut pour l’ensemble des États membres : un instrument de reconnaissance mutuelle existe depuis 2001, un mécanisme de compensation depuis 2004, et la Commission a jugé nécessaire, en 2025, de proposer un règlement pour rendre cette reconnaissance effective. C’est le meilleur indice disponible du fait qu’aucun État ne s’en est réellement saisi.
La fiche ne cite pas de bon élève : sur les sources consultées, aucune pratique nationale de reconnaissance mutuelle systématique n’a pu être établie.
La proposition
Établir et publier l’état de préparation de la France avant l’échéance européenne, plutôt que de le découvrir au moment de l’évaluation.
| Aujourd’hui | Dans le modèle proposé | |
|---|---|---|
| Décisions françaises signalées au système Schengen | Nombre non publié | Publié chaque année |
| Personnes trouvées en France sous décision d’un autre État | Nombre non publié | Publié chaque année |
| Éloignements exécutés sur le fondement d’une décision étrangère | Nombre non publié | Publié chaque année |
| Capacité technique à traiter une décision étrangère | Non établie publiquement | Rapport d’état de préparation avant le 1er juillet 2027 |
| Compensation financière entre États | Prévue depuis 2004, inappliquée | Position française publiée dans la négociation |
Premier volet, les trois nombres qui manquent. Le rapport annuel au Parlement indique le nombre de décisions d’éloignement françaises signalées dans le système d’information Schengen, le nombre de ressortissants de pays tiers contrôlés en France alors qu’ils faisaient l’objet d’une décision d’éloignement d’un autre État membre, et le nombre d’éloignements exécutés depuis la France sur le fondement d’une telle décision. Ces trois nombres proviennent de signalements déjà enregistrés : il s’agit de les compter, non de les produire.
Deuxième volet, l’état de préparation. Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er janvier 2027, un rapport établissant si les systèmes d’information et le droit interne permettent de traiter une décision de retour prise par un autre État membre, et, à défaut, les adaptations nécessaires et leur calendrier. La date est choisie six mois avant l’examen de la Commission : un état de préparation publié après l’évaluation n’aurait aucun intérêt.
Troisième volet, la compensation financière. Le Gouvernement fait connaître la position qu’il défend sur le mécanisme de compensation entre États, dont l’inapplication depuis 2004 est l’une des explications de l’échec du dispositif actuel. Le sujet n’est pas anecdotique : selon que la France sera davantage exécutante ou prescriptrice, elle sera débitrice ou créancière, et personne ne sait aujourd’hui de quel côté elle se trouve.
Quatrième volet, ce que la fiche ne fait pas. Elle n’anticipe aucune règle non adoptée et ne modifie aucune procédure d’éloignement. Elle ne se prononce pas sur le contenu du futur règlement, qui relève du débat européen et sur lequel le Parlement français peut s’exprimer par les voies qui lui sont propres. Elle porte sur la préparation et sur la mesure, qui relèvent, elles, de la seule responsabilité nationale.
Ce que la réforme coûte
Rien, et surtout aucune économie annoncée. Il faut même écarter l’idée qu’une reconnaissance mutuelle serait, par construction, une bonne affaire budgétaire. La directive de 2001 prévoit que l’État qui exécute soit compensé par celui qui a décidé : dans un système enfin opérationnel, la France paierait pour les décisions françaises exécutées ailleurs et serait payée pour les décisions étrangères exécutées chez elle. Le solde dépend d’un rapport de volumes que personne ne connaît, faute des données que le premier volet demande précisément d’établir.
Le coût propre de la proposition est celui du comptage et de la publication, à partir de signalements déjà enregistrés.
Objections prévisibles
« Autant attendre le règlement européen. »
C’est l’objection naturelle, et elle se retourne : le règlement ne rendra la reconnaissance obligatoire qu’après vérification que les États sont techniquement et juridiquement prêts, d’ici au 1er juillet 2027. Un pays qui n’aura rien préparé ne sera pas dispensé, il sera simplement en retard. Établir son état de préparation six mois avant l’examen est le contraire de l’anticipation hasardeuse : c’est du calendrier.
« Reconnaître une décision étrangère, c’est éloigner sans juge français. »
L’objection est sérieuse et mérite une réponse nette : la fiche ne crée aucune reconnaissance automatique et ne retire aucun recours. Elle demande de mesurer et de préparer. Le contenu des garanties applicables à une reconnaissance obligatoire relève du règlement européen en cours de négociation, et c’est au Parlement de s’exprimer sur ce point par ses propres voies.
« Ces données sont sensibles et ne peuvent pas être publiées. »
Il s’agit de nombres agrégés, non de signalements individuels. Publier qu’un certain nombre de personnes contrôlées en France faisaient l’objet d’une décision d’un autre État membre n’expose personne ; ne pas le publier empêche en revanche tout débat sur l’utilité du dispositif.
« Le dispositif de 2001 a échoué, celui-ci échouera aussi. »
C’est possible, et la fiche prend cette hypothèse au sérieux plutôt que de l’écarter : elle rappelle que l’échec vient du caractère facultatif du mécanisme et de l’inapplication de sa compensation financière. Deux différences existent cette fois, un règlement directement applicable et un outil de signalement opérationnel. Elles ne garantissent rien, et c’est pourquoi la fiche demande des chiffres plutôt que des promesses.
La traduction législative
La numérotation est établie sur le droit en vigueur en août 2026. La proposition complète le rapport annuel au Parlement et prévoit un rapport unique d’état de préparation ; elle ne modifie aucune procédure d’éloignement.
Exposé des motifs
Une personne frappée d’une décision d’éloignement dans un autre État membre et interpellée en France fait aujourd’hui l’objet d’une nouvelle procédure française, avec son instruction, ses recours et ses délais. Il ne s’agit pas d’un vide juridique : une directive du 28 mai 2001 organise la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement, et une décision du Conseil de 2004 a fixé les critères de la compensation financière entre l’État qui décide et celui qui exécute.
Ce dispositif est resté lettre morte pendant un quart de siècle, pour une raison qu’il faut nommer : la reconnaissance était une faculté, et une faculté assortie d’une procédure de remboursement entre administrations ne crée pas une pratique.
Deux éléments ont changé. L’outil technique existe : le règlement du 28 novembre 2018 organise le signalement des décisions de retour dans le système d’information Schengen, de sorte qu’un agent sait désormais qu’une décision a été prise ailleurs. Et l’obligation arrive : la Commission a proposé le 11 mars 2025 un règlement établissant un système commun en matière de retour, sur lequel le Conseil s’est accordé le 8 décembre 2025, et qui prévoit que la reconnaissance et l’exécution des décisions prises par un autre État membre deviendront obligatoires après une décision d’exécution que la Commission adoptera au vu de la préparation juridique et technique des États, examinée d’ici au 1er juillet 2027.
La France s’apprête donc à être évaluée sur une capacité qu’elle ne mesure pas. Aucune publication n’indique combien de décisions françaises sont signalées dans le système commun, combien de personnes contrôlées sur notre territoire font déjà l’objet d’une décision d’un autre État, ni combien d’éloignements ont été exécutés sur ce fondement.
Le présent texte n’anticipe aucune règle non adoptée et ne modifie aucune procédure. Il ajoute ces trois nombres au rapport annuel que le Gouvernement remet déjà au Parlement, et impose un rapport d’état de préparation avant le 1er janvier 2027, soit six mois avant l’examen européen. Il demande enfin que la position française sur la compensation financière entre États soit rendue publique : selon que le pays sera davantage exécutant ou prescripteur, il en sera créancier ou débiteur, et personne ne sait aujourd’hui de quel côté il se situe.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
Article 1er
L’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport indique le nombre de décisions d’éloignement prises par les autorités françaises ayant fait l’objet d’un signalement dans le système d’information Schengen, le nombre de ressortissants de pays tiers contrôlés sur le territoire national alors qu’ils faisaient l’objet d’une décision d’éloignement exécutoire prise par un autre État membre de l’Union européenne, et le nombre de mesures d’éloignement exécutées depuis la France sur le fondement d’une telle décision. »
Portée : les trois nombres proviennent de signalements déjà enregistrés dans un système commun ; il s’agit de les compter. Le deuxième est le plus important : il mesure le gisement que la reconnaissance mutuelle est censée traiter, et son absence explique qu’aucun débat sérieux ne puisse avoir lieu sur l’intérêt du dispositif.
Article 2
Avant le 1er janvier 2027, le Gouvernement remet au Parlement un rapport établissant la capacité des systèmes d’information et du droit interne à permettre la reconnaissance et l’exécution d’une décision de retour prise par un autre État membre de l’Union européenne. Ce rapport expose, le cas échéant, les adaptations nécessaires et leur calendrier, ainsi que la position défendue par la France sur le mécanisme de compensation financière entre États membres.
Portée : la date est déterminée par le calendrier européen : la Commission doit examiner d’ici au 1er juillet 2027 si les États sont en mesure de traiter les décisions de retour par le système d’information Schengen, avant de rendre la reconnaissance obligatoire. Un état de préparation remis six mois avant cet examen laisse le temps d’agir ; remis après, il ne servirait qu’à constater un retard. La mention de la compensation financière n’est pas accessoire : son inapplication depuis 2004 est l’une des causes de l’échec du dispositif existant.
Sources
- 1. Directive 2001/40/CE du Conseil du 28 mai 2001 relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement des ressortissants de pays tiers : objectif de faire respecter et appliquer, par un État membre, une décision d’éloignement prise par un autre État membre à l’encontre d’une personne se trouvant sur son territoire ; transposition due au plus tard le 2 décembre 2002 ; article 7 prévoyant, lorsque l’éloignement ne peut être exécuté aux frais de la personne concernée, sa prise en charge par l’État d’exécution et sa compensation financière par l’État auteur de la décision. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=celex:32001L0040 ↩
- 2. Décision 2004/191/CE du Conseil fixant les critères et modalités pratiques de la compensation des déséquilibres financiers résultant de l’application de la directive 2001/40/CE. https://www.senat.fr/ue/pac/E2225.html ↩
- 3. Règlement (UE) 2018/1860 du Parlement européen et du Conseil du 28 novembre 2018 relatif à l’utilisation du système d’information Schengen aux fins du retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier : organisation du signalement des décisions de retour dans le système d’information Schengen. ↩
- 4. Commission européenne, proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les États membres, COM(2025) 101 final, 11 mars 2025, destinée à remplacer la directive 2008/115/CE : quatre objectifs, accélérer et simplifier la procédure de retour, assurer des retours dans la dignité, numériser la gestion des dossiers et garantir la reconnaissance mutuelle des décisions de retour ; d’ici au 1er juillet 2027, la Commission examinera si les États membres ont pris les dispositions juridiques et techniques appropriées pour traiter les décisions de retour européennes par le système d’information Schengen et adoptera une décision d’exécution rendant obligatoires la reconnaissance et l’exécution d’une décision de retour rendue par un autre État membre ; choix d’un règlement directement applicable plutôt que d’une directive, afin d’assurer l’uniformité des règles de procédure, des obligations et de la reconnaissance mutuelle. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A52025PC0101 ↩
- 5. Conseil de l’Union européenne, accord du 8 décembre 2025 sur le texte relatif au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ; Sénat, proposition de résolution européenne n° 149 sur la proposition de règlement « retour » et sa note de synthèse. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/08/council-clinches-deal-on-eu-law-about-returns-of-illegally-staying-third-country-nationals/ – https://www.senat.fr/lessentiel/ppr25-149.pdf ↩
- 6. Sénat, avis sur le projet de loi de finances pour 2026, mission Immigration, asile et intégration : taux d’exécution des obligations de quitter le territoire de 11,4 % en 2024. https://www.senat.fr/rap/l25-139-315/l25-139-3152.html ↩
- 7. Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L. 123-1 : rapport annuel remis au Parlement avant le 1er juin, portant notamment sur le nombre d’étrangers ayant fait l’objet de mesures d’éloignement effectives comparé à celui des décisions prononcées. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006070158/LEGISCTA000042770820/ ↩
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