La loi impose à la Cour nationale du droit d’asile de statuer en cinq mois en formation collégiale et en cinq semaines à juge unique. L’office qui instruit en amont a réduit son délai moyen de moitié en deux ans. Chaque étage progresse donc, et pourtant le délai réellement vécu par le demandeur atteignait encore 9,1 mois en août 2024, contre 7,9 mois en moyenne dans l’Union et un objectif gouvernemental de six mois. La raison est simple : personne n’est comptable du total. L’office suit son délai, la Cour suit le sien, et le délai de bout en bout n’est l’indicateur de personne. Cette fiche l’institue comme l’indicateur de référence, en médiane et en neuvième décile pour que la queue de distribution cesse d’être invisible, et impose d’évaluer la territorialisation de la Cour avant de l’étendre : sept chambres tiennent déjà près d’un cinquième des audiences sans qu’aucun effet mesuré ait été publié.
Le délai de traitement d’une demande d’asile est l’un des rares sujets où tous les acteurs peuvent produire de bons résultats sans que le résultat d’ensemble s’améliore à la même vitesse. Ce n’est pas un paradoxe : c’est ce qui arrive quand chaque étage mesure sa propre performance et que personne ne mesure le total.
Le constat
Le premier fait est que la loi fixe des délais à la juridiction, et qu’ils sont exigeants. L’article L. 532-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impose à la Cour nationale du droit d’asile de statuer dans un délai de cinq mois en formation collégiale, et dans un délai de cinq semaines lorsque l’office a statué selon la procédure accélérée ou a rendu une décision d’irrecevabilité 1.
Le deuxième fait est que la juridiction produit des résultats réels. En 2024, la Cour a rendu 61 593 décisions pour 56 497 recours enregistrés, réduit son stock de 15 % à 22 194 affaires et amélioré son délai moyen de jugement de près d’un mois 2.
Le troisième fait est que l’amont progresse aussi. Le délai moyen d’instruction par l’office français de protection des réfugiés et apatrides a été divisé par deux entre 2021 et 2023, pour s’établir un peu au-dessus de quatre mois 3.
Le quatrième fait est celui qui compte pour le demandeur, et il raconte une autre histoire. Le délai global de traitement d’une demande d’asile est passé de 13,4 mois en 2022 à 9,1 mois en août 2024 3. C’est un progrès considérable, et il reste supérieur à la moyenne des pays de l’Union, 7,9 mois, comme à l’objectif que le Gouvernement s’est lui-même fixé, six mois entre l’enregistrement de la demande et la décision définitive 3.
Le cinquième fait explique l’écart, et c’est le cœur de la fiche. Le délai de bout en bout n’est l’indicateur de pilotage de personne. L’office suit son délai d’instruction, la Cour suit son délai de jugement, chacun rend compte du sien, et le total n’appartient à aucune des deux institutions. Les intervalles entre les étapes, notamment celui qui sépare la décision de l’office de l’enregistrement du recours, ne relèvent d’aucun tableau de bord.
Le sixième fait porte sur une réforme récente dont l’effet n’est pas mesuré. L’article 70 de la loi du 26 janvier 2024 a modifié l’article L. 131-3 du même code pour permettre à la Cour de comprendre, en dehors de son siège, des chambres territoriales 4. Elles sont aujourd’hui sept hors de Montreuil, à Bordeaux, Lyon pour deux d’entre elles, Nancy, Toulouse, et depuis le 1er septembre 2025 à Nantes et Marseille, et devaient tenir environ 19 % des audiences en 2025 2. Aucune évaluation publiée ne dit ce que cette territorialisation a produit sur les délais.
Un dernier fait concerne la formation de jugement. Le juge unique est devenu le principe, la collégialité intervenant sur décision du président ou à la demande du requérant lorsque l’affaire pose une question qui le justifie 1. La part des décisions rendues à juge unique atteignait près de 27 % à la mi-2025, contre 23 % en 2024, et le nombre d’audiences à juge unique a progressé de 21 % entre septembre 2024 et août 2025 2. Là encore, l’effet de ce basculement sur la durée totale et sur le sens des décisions n’est pas publié.
L’état du droit
Les délais de la juridiction sont dans la loi. L’article L. 532-6 fixe le délai de cinq mois en formation collégiale et de cinq semaines pour les recours dirigés contre une décision prise en procédure accélérée ou une décision d’irrecevabilité 1. Ces délais ne sont assortis d’aucune sanction : leur dépassement n’entraîne ni dessaisissement, ni conséquence sur le droit du demandeur.
Le délai de l’office est encadré différemment. Lorsqu’une décision ne peut être rendue dans le délai de six mois, l’office doit en informer le demandeur au moins quinze jours avant l’expiration de ce délai ; en procédure accélérée, il statue dans un délai de quinze jours 3.
L’objectif de six mois de bout en bout n’a, lui, aucune base légale. C’est une cible gouvernementale, affichée dans les documents budgétaires, et non une norme. Elle n’est opposable à personne et son dépassement n’appelle aucune explication.
La territorialisation repose sur l’article L. 131-3, modifié par l’article 70 de la loi du 26 janvier 2024, qui prévoit que la Cour peut comprendre des chambres territoriales en dehors de son siège 4.
Ce qui se fait ailleurs
La fiche s’en tient à un point de comparaison, vérifié, et n’en construit pas d’autre : le délai moyen de traitement d’une demande d’asile s’établit à 7,9 mois dans l’Union européenne, contre 9,1 mois en France en août 2024 3. Les modalités de mesure de ce délai varient d’un État à l’autre, et la fiche ne prétend pas que les périmètres soient strictement identiques ; c’est d’ailleurs l’un des arguments en faveur d’une définition française explicite et publiée du délai de bout en bout.
La proposition
Faire du délai réellement vécu par le demandeur l’indicateur de référence, et évaluer avant d’étendre.
| Aujourd’hui | Dans le modèle proposé | |
|---|---|---|
| Indicateur suivi | Le délai de chaque étage, séparément | Le délai de bout en bout, de l’enregistrement à la décision définitive |
| Forme de la mesure | Moyennes | Médiane et neuvième décile, par étape et au total |
| Intervalles entre étapes | Suivis par personne | Mesurés et publiés |
| Objectif de six mois | Cible budgétaire sans portée | Cible inscrite dans le rapport, écart motivé |
| Chambres territoriales | 19 % des audiences, aucun effet publié | Évaluation publiée avant toute extension |
Premier volet, l’indicateur. Le délai de bout en bout, compté de l’enregistrement de la demande à la décision devenue définitive, devient l’indicateur de référence de la politique de l’asile. Il est publié chaque année, décomposé par étape, y compris les intervalles entre étapes, afin que le temps mort qui sépare une décision de l’office de l’enregistrement du recours cesse d’être invisible.
Deuxième volet, la forme de la mesure, qui n’est pas un détail technique. La publication se fait en médiane et en neuvième décile, et non en moyenne. Une moyenne écrase la queue de distribution : elle ne dit rien du demandeur dont le dossier dure vingt mois, et c’est pourtant celui dont la situation coûte le plus cher à la collectivité et pèse le plus lourdement sur l’intéressé. Le neuvième décile rend cette queue visible et vérifiable.
Troisième volet, l’objectif de six mois. Il cesse d’être une cible budgétaire sans portée : le rapport annuel indique l’écart entre l’objectif et le délai constaté et, lorsque l’objectif n’est pas atteint, les motifs de cet écart et les mesures envisagées. Aucune sanction n’est attachée à ce constat, et la fiche s’interdit d’en créer : un délai de justice assorti d’une sanction procédurale se retournerait contre le demandeur.
Quatrième volet, l’évaluation de la territorialisation. Avant toute création de chambre territoriale supplémentaire, une évaluation publiée établit l’effet des chambres existantes sur le délai de jugement, sur le taux de recours au juge unique et sur le sens des décisions. Sept chambres tiennent déjà près d’un cinquième des audiences sans qu’aucun bilan chiffré ne soit accessible.
Cinquième volet, ce que la fiche ne propose pas. Elle ne touche ni aux conditions d’octroi de la protection, ni aux voies de recours, ni à la composition des formations de jugement, ni aux moyens. Ces débats existent et ne sont pas les siens : elle porte sur la mesure, qui les précède tous.
Ce que la réforme coûte
Rien de significatif, et aucune économie annoncée. Le rapprochement de deux systèmes d’information qui suivent déjà chacun leur étape est un travail technique, non un investissement. La mesure n’ajoute ni magistrat, ni officier de protection, ni procédure.
Un effet budgétaire indirect existe et la fiche s’interdit de le chiffrer : la durée de la procédure commande celle de l’hébergement et de l’allocation pour demandeur d’asile, si bien qu’un mois gagné réduit une dépense d’accueil. Aucun coût mensuel par demandeur établi par une source publique ne figure dans les sources de cette fiche ; en produire une estimation serait une extrapolation.
Objections prévisibles
« Les délais s’améliorent déjà, la mesure est inutile. »
Les délais s’améliorent en effet, et la fiche le dit dès son constat : moins 15 % de stock à la Cour, un mois de gagné sur le jugement, un délai d’instruction divisé par deux en deux ans. C’est précisément ce qui rend l’écart intéressant : chaque étage progresse et le total reste à 9,1 mois, au-dessus de la moyenne européenne. Un indicateur qui ne mesure que les étages ne permet pas de comprendre pourquoi.
« La médiane et le neuvième décile, c’est de la technique statistique. »
C’est au contraire le cœur de la proposition. Une moyenne de neuf mois est compatible avec une majorité de dossiers traités en six mois et une minorité qui en dure vingt. Ce sont ces derniers qui saturent l’hébergement et qui produisent les situations les plus difficiles, humainement et administrativement. Ne publier qu’une moyenne revient à choisir de ne pas les voir.
« Le délai dépend du nombre de demandes, pas de l’organisation. »
En partie, et c’est vrai pour tout service public soumis à un flux. Mais un indicateur de bout en bout ne prétend pas attribuer une responsabilité : il rend visible où le temps se perd, y compris lorsque la réponse est que le flux a augmenté. C’est une information, pas un réquisitoire.
« Fixer un objectif dans un rapport ne le rendra pas atteignable. »
Exact, et la fiche ne prétend pas l’inverse. Elle n’attache à l’objectif ni sanction ni conséquence procédurale, parce qu’un délai de justice sanctionné se retournerait contre le demandeur. Elle impose seulement de dire pourquoi l’écart existe, ce qui est aujourd’hui facultatif.
« Évaluer les chambres territoriales avant de les étendre va figer une réforme utile. »
L’évaluation ne suspend pas l’existant : les sept chambres continuent de fonctionner. Elle conditionne les créations nouvelles à un bilan publié, ce qui est le minimum pour une réforme qui concerne déjà près d’un cinquième des audiences.
La traduction législative
La numérotation est établie sur le droit en vigueur en août 2026. La proposition ne crée qu’un article, dans le chapitre du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile consacré au rapport annuel au Parlement, et ne modifie ni les délais de jugement ni les formations de la Cour.
Exposé des motifs
Le délai de traitement d’une demande d’asile est un cas d’école : chaque institution améliore sa performance et le résultat d’ensemble progresse moins vite qu’elles.
Les faits sont pourtant bons. La Cour nationale du droit d’asile a rendu 61 593 décisions en 2024 pour 56 497 recours enregistrés, réduit son stock de 15 % et gagné près d’un mois sur son délai de jugement. L’office français de protection des réfugiés et apatrides a divisé par deux son délai d’instruction entre 2021 et 2023. La loi impose du reste à la Cour de statuer en cinq mois en formation collégiale et en cinq semaines lorsque l’office a suivi la procédure accélérée.
Et pourtant le délai réellement vécu par le demandeur, de l’enregistrement de sa demande à la décision définitive, s’établissait encore à 9,1 mois en août 2024, contre 7,9 mois en moyenne dans l’Union européenne et six mois selon l’objectif que le Gouvernement s’est fixé.
La raison tient à la mesure. L’office suit son délai, la Cour suit le sien, et le délai de bout en bout n’est l’indicateur de personne. Les intervalles entre les étapes, notamment celui qui sépare la décision de l’office de l’enregistrement du recours, ne figurent dans aucun tableau de bord.
Le présent texte institue cet indicateur dans le rapport annuel que le Gouvernement remet déjà au Parlement. Il impose de le publier en valeur médiane et en neuvième décile plutôt qu’en moyenne. Ce choix n’est pas technique : une moyenne de neuf mois est compatible avec une majorité de dossiers traités rapidement et une minorité qui dure vingt mois, et ce sont ces dossiers-là qui saturent l’hébergement et produisent les situations les plus difficiles. Une moyenne les rend invisibles ; un neuvième décile les met sur la table.
Il impose ensuite d’indiquer l’écart avec l’objectif de six mois et, lorsqu’il n’est pas atteint, d’en exposer les motifs. Il précise en revanche qu’aucune conséquence n’est attachée au dépassement à l’égard du demandeur : un délai de justice sanctionné procéduralement se retournerait contre celui qu’il prétend protéger.
Il subordonne enfin la création de nouvelles chambres territoriales de la Cour à la publication d’une évaluation des sept chambres existantes, qui tiennent déjà près d’un cinquième des audiences sans qu’aucun bilan chiffré n’ait été rendu public.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
Article 1er
Après l’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, il est inséré un article L. 123-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-2. – I. – Le rapport mentionné à l’article L. 123-1 comporte une mesure du délai séparant l’enregistrement d’une demande d’asile de la décision devenue définitive, exprimée en valeur médiane et en neuvième décile.
« Ce délai est décomposé selon les étapes de la procédure, y compris les périodes séparant deux étapes, et distingue les demandes examinées selon la procédure normale et selon la procédure accélérée.
« II. – Le rapport indique l’écart entre ce délai et l’objectif fixé par le Gouvernement. Lorsque cet objectif n’est pas atteint, il en expose les motifs et les mesures envisagées.
« III. – Aucune conséquence n’est attachée, à l’égard du demandeur, au dépassement des délais mentionnés au présent article. »
Portée : le I institue l’indicateur qui manque, et le fait en médiane et en neuvième décile plutôt qu’en moyenne, afin que les dossiers les plus longs cessent d’être noyés. La mention expresse des périodes séparant deux étapes vise l’intervalle qui suit la décision de l’office, aujourd’hui suivi par aucune institution. Le III écarte toute lecture qui ferait du dépassement un moyen de droit : un délai sanctionné se retournerait contre le demandeur, dont le recours serait jugé plus vite mais moins bien.
Article 2
L’article L. 131-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La création d’une chambre territoriale est précédée de la publication d’une évaluation des chambres existantes, portant sur les délais de jugement, la part des affaires jugées par un juge unique et le sens des décisions. »
Portée : sept chambres territoriales tiennent déjà près d’un cinquième des audiences sans qu’aucun bilan chiffré n’ait été publié. La disposition ne remet pas en cause les chambres existantes et ne suspend rien : elle subordonne l’extension à la publication d’un bilan, ce qui est la moindre des exigences pour une réforme de cette ampleur.
Article 3
La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 2028.
Portée : le délai correspond au rapprochement des systèmes d’information de l’office et de la juridiction, et permet que le premier rapport porte sur une année complète mesurée selon la nouvelle définition.
Sources
- 1. Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L. 532-6 : la Cour nationale du droit d’asile statue en formation collégiale dans un délai de cinq mois à compter de sa saisine ; lorsque la décision de l’office a été prise selon la procédure accélérée ou constitue une décision d’irrecevabilité, le président de la cour ou le président de formation qu’il désigne statue dans un délai de cinq semaines. Les décisions sont rendues par le président de la formation statuant seul, sauf inscription ou renvoi devant une formation collégiale lorsque l’affaire pose une question qui le justifie. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000042775958/2021-05-01 ↩
- 2. Sénat, avis sur les crédits des juridictions administratives, et rapport annuel de la Cour nationale du droit d’asile pour 2024 : 61 593 décisions rendues en 2024 pour 56 497 recours enregistrés ; stock réduit de 15 %, à 22 194 affaires ; délai moyen de jugement amélioré de près d’un mois ; part des décisions rendues par un juge unique atteignant près de 27 % à la mi-2025 contre 23 % en 2024, et nombre d’audiences à juge unique en hausse de 21 % entre septembre 2024 et août 2025 ; sept chambres territoriales hors du siège de Montreuil, à Bordeaux, Lyon pour deux d’entre elles, Nancy, Toulouse, et depuis le 1er septembre 2025 à Nantes et Marseille, devant tenir environ 19 % des audiences en 2025. https://www.senat.fr/rap/a25-145-4/a25-145-4_mono.html – https://www.cnda.fr/publications/rapports-d-activite/rapport-annuel-2024 ↩
- 3. Office français de protection des réfugiés et apatrides et documents budgétaires : délai moyen d’instruction divisé par deux entre 2021 et 2023, pour s’établir un peu au-dessus de quatre mois ; délai global de traitement d’une demande d’asile passé de 13,4 mois en 2022 à 9,1 mois en août 2024, contre une moyenne de 7,9 mois dans les pays de l’Union européenne ; objectif gouvernemental d’un délai moyen de six mois entre l’enregistrement de la demande et la décision définitive rendue par l’office ou par la Cour ; obligation d’informer le demandeur au moins quinze jours avant l’expiration du délai de six mois lorsque la décision ne peut être rendue dans ce délai ; délai de quinze jours en procédure accélérée. https://www.ofpra.gouv.fr/dossier/procedures-specifiques/procedure-normale-vs-procedure-acceleree ↩
- 4. Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L. 131-3, modifié par l’article 70 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration et améliorer l’intégration : la Cour peut comprendre, en dehors de son siège, des chambres territoriales. https://www.senat.fr/rap/r23-604/r23-6045.html ↩
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