Le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire est de 11,4 % en 2024 et de 10,6 % au premier semestre 2025. Ce chiffre est connu, commenté et débattu chaque année. Ce qui ne l’est pas, c’est sa cause principale : un éloignement ne peut avoir lieu que si le pays d’origine délivre un laissez-passer consulaire, et l’administration ne publie pas les taux de délivrance pays par pays. Le rapporteur budgétaire du Sénat lui-même n’en dispose pas dans son avis sur le budget 2026. Le Parlement débat donc d’un résultat sans connaître la variable qui le détermine. Cette fiche ne propose ni sanction, ni condition nouvelle : elle complète le rapport annuel que le Gouvernement doit déjà remettre au Parlement, pour qu’il indique le taux de délivrance par pays, le nombre d’éloignements empêchés faute de laissez-passer, et si la France a demandé l’activation du levier européen qui lie visas et réadmission, faute de quoi elle devra dire pourquoi.
Le débat français sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière tourne autour d’un seul chiffre, le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire, et n’accède presque jamais à la variable qui le détermine. Une mesure d’éloignement ne peut être exécutée que si le pays d’origine reconnaît la personne comme son ressortissant et délivre un laissez-passer consulaire. Ce taux de délivrance, pays par pays, n’est pas public.
Le constat
Le premier fait est connu de tous, et il est stable. Le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire français s’établit à 11,4 % en 2024 et à 10,6 % au premier semestre 2025, après un creux historique de 5,7 % au premier semestre 2021 1.
Le deuxième fait nuance le précédent et interdit de parler d’immobilisme. Les retours forcés ont progressé : 12 856 en 2024, en hausse de 9,7 % sur un an, tout en restant inférieurs de 32 % au niveau de 2019, et 7 846 au premier semestre 2025 1. Les départs aidés suivent la même pente, 4 675 en 2024 et 2 249 au premier semestre 2025, avec une cible de 8 000 pour 2025-2026 portée à 12 000 en 2028 1. Les expulsions, qui relèvent d’un régime distinct, sont exécutées à 42 % en 2025, en hausse de 47 % après la loi du 26 janvier 2024 1.
Le troisième fait est le nœud du dossier. L’exécution d’un éloignement suppose que le pays d’origine délivre un laissez-passer consulaire dans un délai compatible avec la durée de rétention. Sans ce document, la mesure est juridiquement valide et matériellement inexécutable. Cette dépendance est connue de tous les acteurs et discutée depuis vingt ans.
Le quatrième fait est celui qui justifie cette fiche, et il se constate à la lecture. Le rapport budgétaire du Sénat sur la mission Immigration, asile et intégration pour 2026, qui détaille avec précision les taux d’exécution, les retours forcés, les départs aidés et les cibles pluriannuelles, ne détaille pas le taux de délivrance des laissez-passer consulaires 1. Autrement dit, le rapporteur spécial du Sénat, qui dispose de pouvoirs d’investigation étendus, publie un avis sur le budget de l’éloignement sans que la variable déterminante y figure. Si le Parlement ne l’a pas, personne ne l’a.
Le cinquième fait est qu’un levier existe déjà, et qu’il est européen. L’article 25 bis du code des visas de l’Union établit un lien formel entre la coopération d’un pays tiers en matière de réadmission et le régime de visas applicable à ses ressortissants. La Commission évalue chaque année cette coopération au regard d’une série d’indicateurs ; en cas de coopération insuffisante, elle peut proposer au Conseil une décision d’exécution suspendant certaines facilités : documents justificatifs allégés, droits de visa réduits, exemption pour les passeports diplomatiques, délai de traitement de dix jours, visas à entrées multiples 2. La Commission a précisé l’usage qu’elle entend faire de ce mécanisme dans sa communication de 2023 sur une stratégie opérationnelle en vue d’un retour plus efficace 4.
Le sixième fait est que l’usage français de ce levier n’est pas documenté publiquement. Aucune publication ne permet de savoir pour quels pays la France a demandé l’activation de ce mécanisme, ce que la Commission en a fait, ni pourquoi elle s’en est abstenue lorsqu’elle s’en est abstenue.
Un dernier fait montre que l’obligation de rendre compte existe déjà, et qu’il suffit de la compléter. L’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile impose au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, un rapport portant sur les dix années précédentes, qui indique notamment le nombre d’étrangers ayant fait l’objet de mesures d’éloignement effectives comparé à celui des décisions prononcées, ainsi que les moyens, le nombre de procédures et leur coût 3. Le rapport compare donc déjà le prononcé et l’exécution : il ne dit simplement pas pourquoi l’un et l’autre diffèrent.
L’état du droit
L’obligation de rapport existe et son contenu est fixé par la loi. L’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, modifié par la loi du 26 janvier 2024, définit le contenu du rapport annuel remis au Parlement avant le 1er juin, sur les dix années précédentes 3. Certaines dispositions issues de cette loi ont été déclarées contraires à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel du 25 janvier 2024, ce qui invite à rester dans le champ de l’information du Parlement plutôt que d’y ajouter des dispositifs de fond.
Le levier visas relève du droit de l’Union et non du droit national. L’article 25 bis du code des visas organise l’évaluation annuelle de la coopération des pays tiers en matière de réadmission et la procédure permettant au Conseil, sur proposition de la Commission, de suspendre certaines facilités 2. Un État membre ne peut pas décider seul de restreindre la délivrance des visas de court séjour pour ce motif : il peut saisir la Commission, soutenir une proposition, la refuser. C’est une limite dont toute proposition sérieuse doit partir.
Ce qui se fait ailleurs
La fiche ne produit pas de comparaison internationale sur ce point, et le dit plutôt que de la simuler. Le mécanisme de l’article 25 bis est par construction commun aux États membres, et les pratiques nationales de publication des taux de délivrance des laissez-passer consulaires n’ont pas pu être établies, sur les sources consultées, avec une précision suffisante pour servir de référence. La proposition ne s’appuie donc sur aucun modèle étranger vérifié.
La proposition
Ajouter trois rubriques à un rapport que le Gouvernement remet déjà.
| Aujourd’hui | Dans le modèle proposé | |
|---|---|---|
| Décisions prononcées et exécutées | Publiées dans le rapport annuel | Inchangé |
| Taux de délivrance des laissez-passer | Non publié | Publié par pays et par délai utile |
| Éloignements empêchés faute de laissez-passer | Non publié | Publié par pays |
| Recours au levier européen | Non documenté | Liste des demandes, suites, et motivation des abstentions |
| Nature de l’obligation | Rapport d’information | Inchangée : aucune sanction, aucune condition nouvelle |
Premier volet, le taux de délivrance. Le rapport annuel indique, pour chaque pays représentant un nombre significatif de mesures d’éloignement, le nombre de laissez-passer consulaires demandés, le nombre délivrés, et le nombre délivrés dans un délai compatible avec la durée légale de rétention. Cette dernière précision est décisive : un laissez-passer délivré après la fin de la rétention est comptabilisé comme délivré et n’a servi à rien.
Deuxième volet, la conséquence mesurée. Le rapport indique le nombre de mesures d’éloignement qui n’ont pas pu être exécutées faute de laissez-passer délivré ou délivré à temps, par pays. C’est ce chiffre, et non le taux global d’exécution, qui permet de distinguer ce qui relève de l’administration française de ce qui relève de la coopération d’un État tiers.
Troisième volet, l’usage du levier européen. Le rapport indique les pays pour lesquels la France a saisi la Commission européenne au titre de l’article 25 bis du code des visas, la suite donnée à chaque démarche, et, pour les pays dont le taux de délivrance est inférieur à un seuil fixé par décret, les motifs pour lesquels elle ne l’a pas fait. L’obligation de motiver une abstention est le cœur de la mesure : elle transforme un choix diplomatique implicite en une décision assumée devant le Parlement.
Quatrième volet, ce que la fiche ne propose pas. Elle ne crée aucune conditionnalité automatique entre visas et réadmission : la politique des visas de court séjour relève du droit de l’Union, et une règle nationale qui prétendrait la commander serait inapplicable. Elle ne crée aucune sanction, ni contre un pays tiers, ni contre l’administration. Elle ne modifie ni le régime des obligations de quitter le territoire, ni celui de la rétention, ni le contentieux, qui relèvent d’autres débats.
Ce que la réforme coûte
Rien, ou presque. Les données demandées sont déjà collectées : elles alimentent les négociations bilatérales et le pilotage de l’administration. La proposition ne demande pas de les produire mais de les publier, dans un rapport qui existe et dont le contenu est déjà fixé par la loi. Le coût est celui de trois tableaux supplémentaires.
Aucun rendement n’est promis. Il serait facile d’affirmer que la publication ferait progresser le taux d’exécution ; rien ne le démontre, et la fiche ne l’écrit pas. Ce qu’elle établit, c’est qu’un débat public sur un résultat dont la cause principale est tenue hors du débat ne peut pas être conclusif.
Objections prévisibles
« Publier ces taux gênerait des négociations diplomatiques par nature discrètes. »
C’est l’objection la plus sérieuse et elle est recevable. Deux réponses. D’abord, l’information demandée est agrégée et statistique, non le contenu des échanges : publier qu’un pays délivre 20 % des laissez-passer demandés n’expose aucune position de négociation, cela expose un résultat. Ensuite, l’argument prouve trop : si la discrétion était la condition de l’efficacité, vingt ans de négociations discrètes auraient produit mieux qu’un taux d’exécution de 11 %.
« Le vrai blocage est ailleurs : les recours, la rétention, les moyens. »
Ces facteurs existent et la fiche ne prétend pas les nier. Elle observe seulement qu’ils sont, eux, largement documentés et débattus, tandis que la délivrance des laissez-passer ne l’est pas. Si la publication devait montrer que ce facteur est secondaire, elle aurait rendu service au débat en écartant une explication commode.
« C’est un rapport de plus. »
Non : c’est le même rapport, avec trois rubriques supplémentaires. La fiche n’en crée pas et se garde d’instituer une énième obligation de remise, dont le site a par ailleurs montré qu’elles restent souvent lettre morte.
« La France ne peut rien faire seule sur les visas, donc la mesure est vaine. »
La première partie est exacte et la fiche la reprend à son compte. La seconde ne suit pas : la France peut saisir la Commission, soutenir ou refuser une proposition de suspension, et c’est cet usage, aujourd’hui invisible, que la mesure rend vérifiable.
« Nommer des pays dans un document public sera vécu comme un acte hostile. »
Le risque est réel. Il est à mettre en regard du fait que ces mêmes pays sont déjà nommés dans le débat public français, souvent sans chiffre et sans nuance. Une donnée officielle, régulière et comparable est un moindre mal qu’une controverse permanente fondée sur des estimations.
La traduction législative
La numérotation est établie sur le droit en vigueur en août 2026. La proposition ne crée aucun article : elle complète l’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, qui définit déjà le contenu du rapport annuel au Parlement.
Exposé des motifs
Le débat français sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière se concentre sur un chiffre : le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire, 11,4 % en 2024 et 10,6 % au premier semestre 2025. Ce chiffre est publié, commenté et contesté chaque année.
Il masque la variable qui le détermine. Une mesure d’éloignement ne peut être exécutée que si le pays d’origine reconnaît la personne comme son ressortissant et délivre un laissez-passer consulaire dans un délai compatible avec la durée de la rétention. Sans ce document, la décision est juridiquement valide et matériellement inexécutable.
Or ce taux de délivrance n’est pas public. Le constat le plus parlant est celui-ci : le rapport budgétaire du Sénat sur la mission Immigration, asile et intégration pour 2026, qui détaille les taux d’exécution, les retours forcés, les départs aidés et les cibles pluriannuelles, ne le mentionne pas. Le Parlement se prononce donc sur les crédits d’une politique sans connaître la donnée qui en commande le résultat.
Le droit de l’Union offre pourtant un levier. L’article 25 bis du code des visas lie la coopération d’un pays tiers en matière de réadmission au régime de visas applicable à ses ressortissants, la Commission évaluant chaque année cette coopération et pouvant proposer au Conseil de suspendre certaines facilités. La France ne peut pas activer seule ce mécanisme, la politique des visas relevant de l’Union ; elle peut le demander, le soutenir ou s’en abstenir. Rien ne permet aujourd’hui de savoir ce qu’elle fait.
Le présent texte ne crée ni sanction, ni conditionnalité, ni obligation nouvelle de remise de rapport. Il complète le rapport annuel que le Gouvernement doit déjà remettre au Parlement avant le 1er juin, en application de l’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, et qui compare déjà les décisions prononcées et exécutées. Il y ajoute trois éléments : le nombre de laissez-passer demandés, délivrés et délivrés à temps, par pays ; le nombre de mesures d’éloignement empêchées faute de ce document ; et l’état des démarches engagées auprès de la Commission européenne, assorti de l’obligation de motiver les abstentions lorsque le taux de délivrance est particulièrement bas.
Cette dernière obligation est le cœur du texte. Elle ne dicte aucune décision diplomatique : elle transforme un choix implicite en une décision assumée devant le Parlement. Un pays peut avoir de bonnes raisons de ne pas engager une procédure de rétorsion contre un partenaire ; il doit pouvoir les dire.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi.
Article unique
L’article L. 123-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le rapport indique également, pour chaque État dont les ressortissants ont fait l’objet d’un nombre significatif de décisions d’éloignement, le nombre de laissez-passer consulaires demandés, le nombre de laissez-passer délivrés et le nombre de laissez-passer délivrés dans un délai permettant l’exécution de la mesure, ainsi que le nombre de mesures d’éloignement qui n’ont pu être exécutées pour ce motif. Il indique les États pour lesquels le Gouvernement a saisi la Commission européenne en application de l’article 25 bis du règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, la suite donnée à ces démarches et, pour les États dont le taux de délivrance est inférieur à un seuil fixé par décret, les motifs pour lesquels il ne les a pas engagées. »
Portée : la disposition reste dans le champ de l’information du Parlement, ce qui écarte le risque constitutionnel qui s’attache aux dispositions de fond ajoutées en matière d’immigration. Elle ne crée aucune conditionnalité et ne préjuge d’aucune décision : elle impose de dire ce qui a été demandé, ce qui a été obtenu, et pourquoi rien n’a été demandé lorsque tel est le cas. La mention du délai utile évite le contournement statistique consistant à comptabiliser comme délivrés des laissez-passer arrivés après la fin de la rétention. Le seuil est renvoyé au décret pour éviter de figer dans la loi un chiffre appelé à évoluer.
Sources
- 1. Sénat, avis sur le projet de loi de finances pour 2026, mission Immigration, asile et intégration : taux d’exécution des obligations de quitter le territoire de 11,4 % en 2024 et de 10,6 % au premier semestre 2025, après un creux historique de 5,7 % au premier semestre 2021 ; 12 856 retours forcés en 2024, en hausse de 9,7 % sur un an mais inférieurs de 32 % au niveau de 2019, et 7 846 au premier semestre 2025 ; 4 675 départs aidés en 2024 et 2 249 au premier semestre 2025, pour une cible de 8 000 en 2025-2026 portée à 12 000 en 2028 ; 42 % des expulsions exécutées en 2025, en hausse de 47 % après la loi du 26 janvier 2024. Le rapport ne comporte pas de données sur le taux de délivrance des laissez-passer consulaires. https://www.senat.fr/rap/l25-139-315/l25-139-3152.html ↩
- 2. Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, article 25 bis : lien formel entre la coopération des pays tiers en matière de réadmission et la politique des visas ; évaluation régulière de cette coopération par la Commission au regard d’une série d’indicateurs ; en cas de coopération insuffisante, proposition de la Commission au Conseil d’une décision d’exécution suspendant l’application de certaines dispositions du code des visas, dont l’allègement des documents justificatifs, le niveau des droits de visa, l’exemption pour les titulaires de passeports diplomatiques, le délai de traitement de dix jours et la délivrance de visas à entrées multiples. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018PC0252 ↩
- 3. Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, article L. 123-1 : rapport remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1er juin de chaque année, portant sur les dix années précédentes, en métropole et outre-mer, indiquant notamment le nombre d’étrangers ayant fait l’objet de mesures d’éloignement effectives comparé à celui des décisions prononcées, ainsi que les moyens, le nombre de procédures et leur coût ; article modifié par la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024, dont certaines dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution par la décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024. https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006070158/LEGISCTA000042770820/ ↩
- 4. Commission européenne, communication « Pour une stratégie opérationnelle en vue d’un retour plus efficace », COM(2023) 45 final : rôle du mécanisme de l’article 25 bis du code des visas et de l’évaluation annuelle de la coopération en matière de réadmission dans l’identification et le traitement des difficultés rencontrées avec certains pays tiers. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023DC0045 ↩
Votre avis
Cette proposition vous parait-elle aller dans le bon sens ?
Laisser un commentaire