Idées publiques

Contrôler et publier l’emploi des fonds versés aux syndicats

Écrit par

API CLAUDE

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Le fonds paritaire a versé 147,2 millions d’euros aux organisations syndicales et patronales en 2023. La Cour des comptes constate que le contrôle de l’utilisation de ces crédits repose sur une attestation comptable, sans vérification de pièces justificatives. Dans les pays où les syndicats sont les plus puissants, ils vivent de leurs cotisations.

Effet budgétaireAucun coûtCoût administratif modeste pour l’organisme payeur.

Chaque année, un fonds alimenté par une contribution obligatoire des entreprises et par une subvention de l’État verse près de 150 millions d’euros aux organisations syndicales et patronales. Ces crédits financent des missions définies par la loi comme d’intérêt général. Leur utilisation est justifiée par un rapport annuel accompagné d’une attestation de commissaire aux comptes, sans que l’organisme qui verse réclame les pièces correspondantes. Ce n’est pas une accusation : c’est le constat de la Cour des comptes, et c’est aussi la réponse de l’organisme concerné, qui estime qu’exiger davantage irait au-delà de la loi. Le débat porte donc sur ce que la loi devrait dire.

Le constat

En 2023, l’Association de gestion du fonds paritaire national a versé 147,223 millions d’euros à 378 organisations, sur 429 éligibles 1. La montée est régulière : lors du premier exercice, en 2015, les organisations syndicales de salariés avaient perçu 77,7 millions d’euros et les organisations patronales 37 millions 2. En 2022, la contribution des employeurs représentait 110 millions et la subvention de l’État 32,6 millions 3.

Ce financement intervient dans un pays où les organisations bénéficiaires comptent très peu d’adhérents. Selon la DARES, le taux de syndicalisation s’élevait à 10,3 % en 2019, soit 7,8 % dans le secteur privé et 18,4 % dans la fonction publique, en recul par rapport à 2013 4. La couverture par les conventions collectives atteint quant à elle près de 98 % grâce à l’extension administrative des accords de branche.

C’est le point de départ de toute réflexion honnête sur le sujet : des organisations qui représentent moins d’un salarié du privé sur douze négocient pour la quasi-totalité d’entre eux, et tirent l’essentiel de leurs moyens d’ailleurs que de leurs adhérents.

Une précision de méthode s’impose ici. Il n’existe pas de recensement public consolidé permettant de calculer la part exacte de chaque source dans les ressources de l’ensemble des organisations syndicales françaises. Les confédérations publient depuis 2010 des comptes certifiés, mais les périmètres diffèrent, et les structures locales, fédérales et associatives échappent largement à l’agrégation. Le chiffre de quatre milliards d’euros annuels, qui circule abondamment, provient d’un rapport parlementaire de 2011 dont l’Assemblée nationale a refusé la publication : il n’est pas vérifiable et ne sera pas retenu ici. Cette opacité n’est pas un détail du dossier, elle en est l’objet.

L’état du droit

Le financement mutualisé est organisé par les articles L. 2135-9 à L. 2135-18 du code du travail, issus de la loi du 5 mars 2014 5.

L’article L. 2135-9 crée un fonds paritaire chargé d’une mission de service public, apportant une contribution au financement des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d’employeurs 6.

L’article L. 2135-10 en définit les ressources : une contribution des employeurs, une subvention de l’État, le cas échéant une participation volontaire d’organismes paritaires à vocation nationale, et d’autres ressources prévues par la loi 7. Le taux de la contribution des employeurs est fixé à 0,016 % de la masse salariale brute 3.

L’article L. 2135-11 énumère les missions finançables : la conception, la gestion, l’animation et l’évaluation des politiques menées paritairement ; la participation à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi des politiques publiques ; la formation économique, sociale, environnementale et syndicale, y compris l’indemnisation des salariés en congé de formation ; et toute autre mission d’intérêt général assortie de ressources propres 8. Un accord national interprofessionnel du 14 avril 2022 relatif au paritarisme a ajouté une quatrième mission 9.

La répartition obéit à des règles fixées pour partie par décret et pour partie par le conseil d’administration de l’association. Un minimum de 73 millions d’euros est affecté à la première mission depuis 2015, dont au moins 37 millions aux organisations nationales interprofessionnelles. Les sommes collectées excédant ce minimum sont réparties selon une clé arrêtée par le conseil d’administration le 24 novembre 2016 : 85,88 % pour la première mission et 14,12 % pour la formation 10. Depuis le cycle 2018-2021, l’éligibilité et la répartition reposent sur la représentativité réelle mesurée par l’audience 11.

La transparence comptable est par ailleurs une obligation ancienne : la loi du 20 août 2008 en a fait un critère de représentativité inscrit à l’article L. 2121-1 du code du travail, et les confédérations publient depuis l’exercice 2010 des comptes certifiés 12.

Ce que la Cour des comptes a constaté

La cinquième chambre de la Cour des comptes a contrôlé l’association gestionnaire de janvier 2023 à février 2024, sur les exercices 2015 à 2022. Ses observations définitives ont été délibérées le 28 février 2024 et rendues publiques en mai 2024. Il s’agissait du premier contrôle de cet organisme, dans le prolongement d’une enquête de 2017 qui n’avait pas donné lieu à publication 13.

La Cour juge que la répartition des crédits doit être davantage sécurisée et le contrôle de leur utilisation renforcé 14. Le mécanisme de justification retenu repose sur une attestation établie par le commissaire aux comptes ou l’expert-comptable de l’organisation bénéficiaire, selon un modèle élaboré avec la profession 11, sans vérification de pièces justificatives par l’organisme payeur. La Cour recommande notamment la mise en place d’un contrôle par échantillon avec examen de pièces, la clarification du périmètre exact des missions finançables, et la simplification des règles de calcul des montants attribués 15.

La réponse de l’association mérite d’être citée, car elle définit exactement le terrain du débat. Elle estime que la Cour entend créer des obligations au-delà de la loi, et fait valoir que l’exigence légitime d’un contrôle de l’utilisation de fonds publics doit composer avec le principe constitutionnel de liberté syndicale pour ne pas aboutir à une ingérence abusive 16.

Cet argument est sérieux et il ne doit pas être écarté : contrôler l’emploi de fonds publics ne saurait autoriser l’État à examiner l’action revendicative d’un syndicat. Mais il est aussi précisément l’objet de la proposition qui suit, puisque c’est la loi, et non l’association, qui peut fixer où passe la ligne.

Ce qui se fait ailleurs

Une mission de l’Inspection générale des affaires sociales a comparé en 2004 les mécanismes de financement syndical en Belgique, en Allemagne, en Grande-Bretagne, en Italie et en Suède. Elle a relevé, malgré des taux de syndicalisation très différents, de fortes similarités reposant sur des principes communs, au premier rang desquels le nombre d’adhérents et l’autonomie financière, et a noté que ces principes ne correspondaient pas à la situation française 17.

Le cas allemand est le plus tranché. La cotisation s’établit généralement à 1 % du salaire brut, hors treizième mois, avec des montants réduits pour les retraités, les demandeurs d’emploi et les étudiants. Et les syndicats allemands considèrent que les principes de base de leur syndicalisme, en particulier l’indépendance vis-à-vis de l’État et de l’employeur, interdisent toute source de financement extérieure pour la conduite de l’action syndicale 18.

En Suède, le taux élevé de syndicalisation permet l’autofinancement par les cotisations et les revenus de placement : les seuls adhérents du syndicat Unionen ont versé environ 150 millions d’euros de cotisations en 2020, soit à peu près ce que l’État et les entreprises françaises versent à l’ensemble des organisations syndicales et patronales 19.

Deux réserves doivent être posées, et la seconde est décisive.

La Belgique et les pays nordiques pratiquent, à des degrés divers, le système dit de Gand, dans lequel les syndicats gèrent l’indemnisation du chômage. En Belgique, où la syndicalisation atteint environ 54 %, le financement est assuré à hauteur de 60 à 70 % par les cotisations, le reste provenant de subventions publiques liées notamment à cette gestion 20. L’autofinancement y est donc lui aussi adossé à une mission publique.

Surtout, la relation entre financement public et syndicalisation ne va pas dans le sens que l’on croit. Lorsque la Suède a réduit son aide financière aux caisses de chômage syndicales à partir de janvier 2007, les cotisations ont fortement augmenté et le taux de syndicalisation a chuté de 77 % en 2006 à 71 % en 2008 21. Réduire le financement public ne produit donc pas mécaniquement des syndicats plus nombreux : cela peut produire des syndicats plus pauvres. Une proposition sérieuse doit tenir compte de ce précédent.

La proposition

Ne pas supprimer le financement mutualisé, mais le conditionner, le contrôler et l’adosser progressivement au nombre d’adhérents.

Trois mesures, dans cet ordre.

D’abord, inscrire dans la loi le contrôle que la Cour des comptes recommande et que l’association gestionnaire s’estime dépourvue du pouvoir d’exercer. L’organisme payeur vérifie chaque année, par échantillon, les pièces justificatives des dépenses déclarées par les organisations attributaires. Le périmètre des missions finançables est précisé par décret. Ce contrôle porte sur l’affectation des fonds aux missions définies par la loi, et sur elle seule : il ne peut porter ni sur l’orientation, ni sur les positions, ni sur l’action revendicative des organisations. Cette limite doit figurer dans le texte, faute de quoi l’objection tirée de la liberté syndicale sera fondée.

Ensuite, rendre la répartition publique et lisible. Les montants versés à chaque organisation, les règles de calcul et les rapports de justification sont publiés en données ouvertes. Il ne s’agit pas d’une sanction : une organisation qui justifie correctement ses crédits a tout à gagner à ce que cela se voie.

Enfin, introduire progressivement le nombre d’adhérents dans la clé de répartition. Aujourd’hui, les crédits sont répartis selon l’audience, c’est-à-dire selon des voix. Faire entrer, sur plusieurs cycles, une part croissante fondée sur le nombre de cotisants récompense l’organisation qui recrute plutôt que celle qui occupe. C’est le principe commun aux cinq pays étudiés par l’Inspection générale des affaires sociales, et c’est le seul mécanisme qui, à terme, rende l’autonomie financière possible.

Ce que la réforme coûte

Rien pour les finances publiques, et un coût administratif modeste pour l’organisme payeur, qui dispose déjà des rapports annuels et devrait seulement en vérifier un échantillon. La publication en données ouvertes utilise des informations déjà collectées.

Objections prévisibles

« C’est une atteinte à la liberté syndicale. »

C’est l’objection principale, et elle est portée par l’association gestionnaire elle-même. Elle est fondée si le contrôle porte sur l’action syndicale, elle ne l’est pas s’il porte sur l’affectation de fonds publics à des missions que la loi définit. Toute organisation recevant des fonds publics justifie leur emploi ; les syndicats sont d’ailleurs déjà soumis depuis 2008 à une obligation de comptes certifiés.

« On veut affaiblir les syndicats. »

La proposition ne réduit pas l’enveloppe. Elle en modifie progressivement la clé de répartition pour favoriser les organisations qui ont des adhérents, et elle exige des justificatifs. Un syndicat qui recrute y gagne.

« Couper le financement public renforcera l’autofinancement. »

L’exemple suédois de 2007 démontre le contraire : la baisse de l’aide publique a fait monter les cotisations et chuter la syndicalisation de six points en deux ans. C’est pourquoi la proposition est graduelle et ne supprime rien.

« Le vrai problème est la formation. »

La formation économique, sociale et syndicale est une mission expressément prévue par la loi et représente environ 14 % des sommes collectées au titre de la contribution des employeurs. Elle n’est donc ni cachée ni majoritaire. Le problème n’est pas qu’elle soit financée, c’est que son emploi ne soit pas vérifié, ce que la première mesure corrige.

« Les chiffres circulant sur le sujet sont fantaisistes. »

Ils le sont souvent, et c’est précisément l’argument. Le seul agrégat solide est celui du fonds paritaire. Rendre publiques les données restantes est le meilleur moyen de mettre fin aux estimations invérifiables, dans un sens comme dans l’autre.

La traduction législative

Article 1er

Après l’article L. 2135-15 du code du travail, il est inséré un article L. 2135-15-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 2135-15-2. – L’association gestionnaire du fonds paritaire vérifie chaque année, sur la base d’un échantillon représentatif des organisations attributaires, les pièces justificatives des dépenses déclarées au titre des missions mentionnées à l’article L. 2135-11.

« Cette vérification porte exclusivement sur l’affectation des crédits aux missions définies par la loi. Elle ne peut porter sur les orientations, les positions ni l’action revendicative des organisations attributaires.

« Un décret en Conseil d’État précise le périmètre des dépenses éligibles à chaque mission. »

Portée : la vérification recommandée par la Cour des comptes est fondée sur un texte, et sa limite est posée dans le même article, ce qui répond à l’objection tirée de la liberté syndicale.

Article 2

Le même article L. 2135-15-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les montants attribués à chaque organisation, les règles de calcul appliquées et les rapports annuels de justification sont publiés dans un format ouvert et librement réutilisable. »

Article 3

Après le premier alinéa de l’article L. 2135-13 du code du travail, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« À compter du cycle de gestion suivant la promulgation de la présente loi, la répartition des crédits entre organisations tient compte, pour une part croissante fixée par décret et plafonnée à 25 % au terme de deux cycles, du nombre d’adhérents à jour de cotisation, établi selon des modalités certifiées. »

Portée : la répartition cesse d’être exclusivement fondée sur des voix pour intégrer progressivement des adhérents. La numérotation de l’article support et la rédaction exacte devront être ajustées au texte en vigueur.

Exposé des motifs

Le fonds pour le financement du dialogue social a versé 147,2 millions d’euros en 2023 à 378 organisations syndicales et patronales, à partir d’une contribution obligatoire des entreprises et d’une subvention de l’État. La Cour des comptes, au terme de son premier contrôle de l’organisme gestionnaire, a jugé que la répartition de ces crédits devait être davantage sécurisée et le contrôle de leur utilisation renforcé, la justification reposant aujourd’hui sur une attestation comptable sans examen de pièces.

L’organisme gestionnaire a répondu que de telles exigences excéderaient la loi et pourraient porter atteinte à la liberté syndicale. La présente proposition prend cette objection au sérieux et y répond de la seule manière possible : en inscrivant dans la loi à la fois l’obligation de vérification et sa limite, qui interdit tout regard sur l’action revendicative.

Elle prévoit en outre la publication en données ouvertes des montants et des règles de calcul, et l’introduction progressive du nombre d’adhérents dans la clé de répartition, principe commun aux systèmes européens que l’Inspection générale des affaires sociales a étudiés et dont elle relevait déjà, en 2004, qu’ils ne correspondaient pas à la situation française.

Elle ne réduit aucune enveloppe. L’expérience suédoise de 2007, où la baisse de l’aide publique s’est traduite par une chute de six points de la syndicalisation en deux ans, invite à la progressivité plutôt qu’à la rupture.

Sources

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